学林探赜（第3辑）

第四十章 创新食品安全管理机制

　　⊙袁小农

　　随着化工合成技术、微生物技术的飞速发展，现代食品业已经突变为具有高度不确定性的风险行业。当前屡发频发的食品安全事件对食品安全管理提出了颇为严峻的挑战。

　　进入20世纪80年代后，为适应市场发展和国家对外开放的需要，中国食品安全法制化步伐提速。据不完全统计，从20世纪80年代至今30多年，在食品安全方面国家制定的法律法规有30多种，各部委制定的法规、条例、管理办法等近100种，同时，各地方也配套出台了许多食品安全管理办法。其中，2009年6月1日开始施行的《食品安全法》是迄今为止代表国内食品安全领域最高立法水平、最权威的法律。由此可见，中国法律在维护食品安全尤其是在立法上是在日益健全。

　　然而在国家法律上给予食品安全严防死守时，中国食品安全事件和案例却呈现多发频发态势。这种现实告诉我们，食品安全在中国成为日益严重的问题，不是法律制度本身出了问题。应对当下的食品安全，需要从包括法律在内的多方位、多角度去考虑，需要用新的视角多观察，作出更好的食品安全管理。

　　一、导致中国食品安全风险的主要原因

　　（1）导致中国食品安全风险的主要原因是中国已经进入了“风险社会”。

　　“风险”概念在17世纪的英文中已经出现，意思是遇上危险或触礁。随着现代社会的演进，社会风险有了更多的含义。现代一般意义上的社会风险意指在一定条件下某种自然现象、生理现象或社会现象是否发生、及对人类社会财富和生命安全是否造成损失和损失程度的客观不确定性。

　　1986年，德国社会学家乌尔里希·贝克（UlrichBeck）认为，当前，“现代性正从古典工业社会的轮廓中脱颖而出，正在形成一种崭新的形式——（工业的）‘风险社会’。”他认为：“风险概念是个指明自然终结和传统终结的概念；或者换句话说，在自然和传统失去它们的无限效力并依赖于人的决定的地方，才谈得上风险。”并将其界定为现代化过程中形成的普遍化现代性消极情态。风险社会概念提出后迅速成为多学科观察社会的重要分析工具。

　　英国学者安东尼·吉登斯（AntongGiddes）也认为，风险概念标识了现代社会与前现代社会的根本差异。在自然和传统消亡后生存的世界，其特点是从“外部风险”逐渐向“人造风险”转移。

　　他说：“不是我们今天的生活状况变得比从前更不可预测，而是不可预测性的根源变了。今天我们所面临的许多不确定性正是由人类知识的增长创造出来的。”

　　按照西方风险社会理论，社会进入现代化的一定阶段后，必然伴随社会风险的增长，并进入风险社会。许多西方学者认为，当今现代社会是一个充满风险的社会，风险是现代性的基本要素，风险社会是现代性的重要特征。

　　（2）我国正处在经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化、社会矛盾纠纷交叠突显的关键时期。

　　中国的社会转型主要表现为结构转型与体制转型，这其中不仅要完成从传统农业社会向现代工业社会的结构转型，还要进行计划经济向市场经济的体制转轨。社会主义现代化的转型，打破了中国原有的在政治原则指导下形成的社会平衡状态，致使这些“人造风险”在不同地区、不同群体、不同行业中以不同方向、不同速度积聚和叠加起来。在精神层面，市场经济的趋利本性暴露出来，出现诚信缺失、道德滑坡、信仰危机。

　　（3）现代食品业已经突变为高风险行业。各种防腐剂，添加剂，稳定剂的使用远远超出普通消费者的认知范围，导致其自我保护能力显著下降。同时，由于工业社会中产品与消费者之间的信息鸿沟，企业的广告投放，社会网络越发成为人们的消费指引。然而，广告、社会网络等未必是产品质量的可靠担保，蕴含其中的虚假宣传效应很容易生成另一种社会风险。

　　（4）当前负责社会风险处理的行政机构之间分割严重、难以协调行动，加上部门利益保护倾向严重，很难完全达到控制风险所需要的协同作战和信息共享要求，国家在法律法规建设方面也缺乏完备的法律体系，社会风险管理系统和公共危机管理体系尚不完备，因而，从国家能力角度看化解社会风险的能力亟待加强。政府应改变“包揽一切”的做法，适当合理地向社会“分权”或“还权”于社会，应特别强调公民权利平等的社会价值观，建立规范的利益表达、对话和协商机制，引导利益群体以理性、合法的形式表达利益诉求，妥善处理各种社会利益关系。

　　2009年6月1日，《中华人民共和国食品安全法》（以下简称《食品安全法》）实施，相对于1995年10月30日实施的《中华人民共和国食品卫生法》（以下简称《食品卫生法》）而言，无论是从监管体制，监管对象、监管环节，还是监管工具等方面都更为全面、精细、具有可操作性。在监管环节方面，《食品安全法》覆盖了“从农田到餐桌”的所有环节和过程。在监管体制方面，《食品安全法》要求“县级以上卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门应当加强沟通、密切配合，按照各自职责分工，依法行使”。“把各监管部门之间‘加强沟通、密切配合’提到了关系食品安全工作成败的高度。”在监管工具方面，《食品安全法》建立了包括食品安全风险监测和评估、食品安全标准、食品检验、食品安全事故处置和食品安全监督管理等方面的技术和管理工具。总体来说，《食品安全法》的实施对于保障公民的生命健康权利、缓解我国食品安全的严峻形势和减轻公民的食品不安全感具有重要作用。但食品安全事故仍时有发生，严重侵害公民的生命和健康权利，影响公民的食品安全感。

　　学者从不同角度探讨我国食品安全问题的原因和治理食品安全问题的方法。绝大部分学者从食品安全行政监管体制角度探讨我国食品安全问题的原因并提出治理方法。鉴于我国食品安全行政监管主体多元、职责交叠、协调困难的现实，《食品安全法》已在行政监管体制上作出了更为科学的配置和调整。行政监管主体的科学配置和职责调整是《食品安全法》的核心内容之一。在制定《食品安全法》过程中，加强行政监管主体的科学配置和职责调整最主要的功能实际是管住我国市场占有率90%以上规模的食品企业和规模在10人以上的10万家左右的食品企业，扭转食品安全问题，稳定我国食品安全的总形势。相对于市场占有率99%以上，数量只有1万家左右的美国食品企业的行政监管而言，如果我国仅从加强行政监管的科学配置和职责调整角度着手，仍然难以实现食品安全形式的根本好转。因为，我国有市场占有率9.3%及10人以下的小企业、小作坊约35.3万家，成为食品安全的多发点和监管难点。还有流通领域经营户约322.5万户，餐饮服务者约125.99万户。面对这一现实，即使科学的行政监管体制也会留下食品安全漏洞，出现食品安全事故。

　　有学者提出通过声誉机制的方法抑制规模食品企业的安全问题，强化食品安全责任，优化执法资源，提高执法效率。有学者主张利用合作行政的新方法提高私人主体的守法自觉性，减少执法成本，提高食品安全监管效率。“用脚投票”的自下而上的监管体制和源于新公共管理运动的西方合作行政模式是否有利于从总体上抑制我国食品安全的严峻形势以及是否适宜于中国的实际需要进一步检验。

　　食品安全是风险社会的基本事实之一，至今这一问题在学术视野中仍然没有主题化。实际上，《食品安全法》相对于《食品卫生法》最显著的进步是将食品安全纳入风险规制的范围，而不是仅仅改善了行政监管体制。《食品安全法》确立了食品安全风险监测和评估的基础地位，也细化了食品安全事故处理机制，这与以行政监管体制为中心的《食品卫生法》之间在模式的构造上存在根本差异。本质上，《食品安全法》构造的是一个综合的食品安全监管模式，行政监管机关、生产者、经营者、消费者都有不同的权利（权力）和责任，并没有确立哪一个主体在任何阶段和环节上的绝对支配地位，原因在于以行政监管体制为中心的食品监管安排并不能完全适应风险规制的需要。

　　二、如何规制风险

　　贝克认为：“科学和法律制度建立起来的风险计算方法崩溃了。以惯常的方法来处理这些现代的生产和破坏的力量，是一种错误的但同时又使这些力量有效合法化的方法。”许多学者以《食品安全法》实施后中国仍然出现食品安全事故为证据来证明《食品安全法》的无效性，此乃是一种误解。他们并没有认识到《食品安全法》已实现了食品安全规制模式的转型。申言之，《食品安全法》以食品安全风险为基础，通过改善行政监管体制的具体方法已基本达到世界上最先进的立法水平，主要问题是对《食品安全法》的认识和实施问题。任何废弃主义的学术立场不仅不可能控制我国食品安全严峻的形势，反而会加剧食品安全问题。

　　风险规制理论进入立法领域最早应用于环境风险和公众健康风险领域。在食品安全规制领域，1996年3月6日英国宣布“疯牛病”对人体具有致命危险前，欧盟食品监管的中心主要是增加公众的食品安全感，促进食品贸易的发展，食品安全监管以行政监管体制为基础。“疯牛病”事件宣布后，欧盟陷入了食品安全的恐慌之中，公众对食品安全的信任急剧下降。2002年1月28日实施的欧盟《统一食品安全法》转变了传统的食品安全监管模式，确立了以食品安全风险监测和评估为基础的风险规制模式。由于美国的食品企业高度集中，数量较少，因此，他们采取的是强化行政监管体制和应用合作行政的方法。欧盟是最早引用风险规制的地区，其成功的经验已被我国合理采纳。

　　食品安全问题属于风险社会的主要表现方式之一，食品安全事故则是食品安全问题最集中的表现。如果我们认为食品安全事故仅仅是行政监管机关的失职表现，就不可能找到解决食品安全问题的有效方法。由于食品安全监管的有效性反映一国的风险规制能力与水平，因此，研究食品安全监管的模式和制度就成为解决食品安全的核心问题。

　　（1）我国《食品安全法》既吸收了欧盟以风险规制为核心的监管模式，也吸收了以行政监管体制统一化为基础的美国模式的合理成分，但都根据中国的实际进行了改造，使得《食品安全法》的模式成为一种综合模式。

　　具体而言，在基本模式的选择方面，我国借鉴了欧盟风险规制模式的理论，但在风险规制理论的应用方面也存在差异。风险规制理论在食品安全规制领域应用的首要问题是转变规制模式的基础。根据费雪的研究，自“疯牛病”事件以后，欧盟食品安全监管的规制模式改变了传统的商谈/建构模式，代之以科学/民主模式为基础。商谈/建构模式以行政机关的决策作为规制的基础，而科学/民主为基础的风险规制模式以科学知识为规制的事实根据和逻辑起点。申言之，科学/民主模式以专家做出的检测和评估报告为依据。《食品安全法》接受了这一规制理论的核心部分。《食品安全法》第16条规定：“食品安全风险评估结果是制定、修订食品安全标准和对食品安全实施监督管理的科学依据。”但与欧盟食品安全监测和评估不同的是欧盟的食品安全专家评估坚持彻底的独立性原则，专家评估与行政监管机关之间是相对分离的。我国的食品安全专家评估所坚持的是有限独立性原则，专家评估与行政监督机关之间侧重于相互配合。欧盟的食品安全风险评估专家委员会由立法机关成立的独立行政机构授权进行独立评估，不由行政监管机关组成，不接受行政监督机关的授权，不受行政监督机关的指挥，也不接受行政监督机关的指导。我国的食品安全风险评估专家委员会由行政监管机关组成，接受行政监督机关的授权，受行政监督机关的指挥。根据《食品安全法》第13条2款规定：“国务院卫生行政部门负责组织食品安全风险评估工作，成立由医学、农业、食品、营养等方面的专家组成的食品安全风险评估专家委员会进行食品安全风险评估。”这一取舍关系主要是根据我国的行政传统优势确定的。正是由于我国具有悠久的行政传统优势，因此，在选择以风险规制作为食品安全规制基本模式的同时，《食品安全法》进一步对行政监管部门的职责进行了科学配置。尽管我国没有采取美国强化行政监管统一化的模式，但仍然吸收了其合理内核——确立了以卫生行政部门为中心的行政监管体制。美国选择行政监管统一化的模式的主要原因是其食品企业数量少，规模大，市场占有率高，通过引入合作行政的方法，能够弥补行政监管统一化模式的不足。

　　（2）我国《食品安全法》所选择的规制模式的基本构成要素包括权利要素、知识要素和权力要素三个方面。

　　权利保障是《食品安全法》的终极目标。就权利要素而言，无论选择何种规制模式其终极目的都是为了切实保障公民的生命权和健康权。《食品安全法》将这一宗旨贯穿于规制过程始终。从《食品卫生法》到《食品安全法》的转变在立法之初就做出了价值选择。李援认为：“食品卫生通俗讲是干净，食品安全强调无毒、无害。前者多表现为食品外在表面现象，后者侧重食品内在的品质。从卫生到安全两个字的改变体现了观念与监管方式的转变。现实发生的食品安全事故也在警示我们需要转变监管方式，在重外部监管的基础上，更加重视解决食品安全的内在隐患。这是世界各国食品安全管理发展的趋势，也是世界卫生组织对成员国的要求。”在《食品安全法》的整体制度安排中，分专章规定了食品安全事故的处理，进一步凸显了权利要素的终极价值地位。另外，《食品安全法》进行了严格的法律责任分配，目的仍然是为了保障公民的生命健康权。

　　我国《食品安全法》的根本转变在于确立了知识要素在食品安全规制中的基础地位。这一转变并没有引起学界的广泛关注，相反，对这一根本转变存在种种误读。从知识发展的角度考察，主要原因是人们还没有弄清法律与风险理论之间的关系，或者仅仅将风险作为法律理论的工具。同时，行政监管机关并不熟悉将知识要素作为食品安全规制基础的行政行为方式，或者对传统的以权力为基础的监管方式形成一种路径依赖。

　　食品安全规制模式对知识的基础性依赖关系主要源于风险的本质在于不确定性。并不是说知识就能终结风险的不确定本质，而是知识能将风险的不确定性相对确定下来。对于知识所确定的风险状态是否能转化为法律概念的问题，或者作为食品安全规制的唯一根据，欧盟和我国的立法基本上持肯定立场，但也存在差异。欧盟采取的是计算主义的立场，这一立场遭到部分学者的反对。斯蒂尔认为，计算主义的立场不利于建立灵活的行动反应机制，因为计算本身也包含着风险及其不确定性。费雪从传统的角度提醒非欧盟国家不要盲目移植欧盟的知识路径。她认为：“当前，根据科学/民主二分法来描述风险规制的倾向是危险的，因为它不仅使得法律行动者、学者和政策制定者认为，在科学和民主之间作出决策是全球化的需要，而且它会忽视真正棘手的问题，即源于不同文化的行政宪政主义观念是怎样相互影响以及应该怎样相互影响。”我国的《食品安全法》在以知识为基础设计食品安全规制模式的同时，仍然保留了行政监管机关深度介入食品安全监测和评估的权力与此认识密切相关。

　　风险规制模式的核心要素是权力的嵌入和权力的运行效率问题。由于风险社会使得权利变得更为脆弱、权利自我实现变得更为艰难，因此，权力的嵌入以及保证权力的有效运行成为食品安全监管的关键。由于我国食品安全监管主体多元、职责交叠、效率低下，《食品安全法》在保留多元监管主体的同时，建立了以卫生行政部门为核心的多元行政监管体制，主要原因是我国食品生产和经营主体数量多、分布广、规模化程度低等原因。科学配置行政监管主体的职能，强化行政监管主体的权力运行效率和责任是风险规制本身的需要。但这一体制改善仍然引起了某些误解。戚建刚认为：“我国传统的食品安全风险规制模式属于自上而下模式，食品安全法的颁布与实施强化了该模式。面对当前我国频繁发生的食品安全事件，自上而下的规制模式在风险议题形成、安全标准制定、风险评估、风险信息沟通和风险管理等方面面临全面挑战。相互合作的规制模式有当代政治法律理论和国外食品安全风险规制经验的支持，有助于在食品安全风险规制所需要的理性与感情、科学与民主之间寻求尽可能的平衡，符合我国食品安全风险规制的现实需要。在规范层面上，该模式的制度框架由核心制度、支持性制度和技术制度构成。”这一认识并没有触及我国《食品安全法》规制模式的构成问题。

　　这一认识具有典型的美国风格，也具有典型性。该观点认为应将合作行政作为我国食品安全监管的基本模式，乃是一种误解。实际上，合作行政在美国也处于试验阶段，主要不用于立法模式的选择，也不是立法模式的构成部分，而是作为执行法律的一种方法。美国行政机关对此也持怀疑态度，采取消极应付或者抵制行为，且这一方法的应用范围极为有限，主要用于环境保护领域而不是食品安全规制领域。因食品安全规制的有效性直接涉及公众的生命健康，公私协商处理会存在严重的安全隐患。

　　以知识为基础的食品规制模式不仅不排除行政监管主体的权力运行能力，而且需要强有力的权力运行机制保障权利的实现；同样，以知识为基础的食品规制模式不仅不排除各监督主体采取灵活的方式保证食品安全，而且认为合作的方法有利于权利保障目的的实现。费雪认为：“在任何法律争论之中，或者在任何风险规制体制之内，这两种范式差不多总是并存的。因此，行政决策者始终工作在这样的环境中，即他们会受到关于行政决策的作用和性质是什么以及应当是什么的不同法律观点和规制观点的影响。我认为，这是不可避免的，或许还是可取的状况。”《食品安全法》采取了以知识为基础的综合规制模式，这对于行政监管机关来讲是一个挑战。由于这一立法模式在我国并不多见，因此，理解、接受化为行动需要一个过程。在这一过程中，食品安全事故时有发生必然是一种常态而不是一种非常态，这是风险社会的重要特征之一。

　　三、食品安全管理需创新

　　第一，中国食品安全管理研究的滞后已经影响了食品安全管理工作，现实中存在的诸多问题也需理论的指导。开展食品安全管理的研究，对于改进食品安全管理的现状、推动食品产业健康发展、实现农业结构的调整和提高政府的执政能力、维护社会的稳定都是有重大意义。

　　第二，食品安全已远远越出传统的食品卫生或食品污染的范围，而成为人类赖以生存和健康发展的整个食物链的管理与保护问题。如何遵循自然界和人类社会发展的客观规律，把食品的生产、经营、消费建立在可持续的科学理论基础之上，组织和管理好一个安全、健康的人类食物链，这不仅需要有远见的科学研究、政府支持、法律法规建设，而且必须有消费者主动参与和企业顺应市场规律的经营策略。食品安全风险性问题，需要政府、企业和消费者的共同努力，也要从行政、法制、教育、传媒等不同角度，提高消费者和生产者的素质，排除自然、社会、技术因素中的负面影响。

　　食品安全问题是一个复杂的社会问题，食品安全管理涉及众多利益相关者的切身利益，不同阶层的人有着不同的要求，不仅要考虑科学的、经济的因素，还要考虑道德的、心理的、宗教信仰的因素。通过理论研究，把这些错综复杂的需求统一起来，把各种可能的因素都纳入监管视野之中，把分散的知识融通起来，构建一个食品安全管理的理论框架，从更深层次来认识食品安全管理。

　　与发达国家不同的是，我国食品安全管理研究大多是集中在政策层面的描述和政府失灵的分析上。主要涉及：（1）食品质量管理法制化。（2）建议实施产地标识制度、试行追溯和召回制度。（3）消费者教育。（4）完善保障体系，包括健全标准体系、完善检验检测体系、加快认证体系建设、加强技术研究和推广、建立信息服务网络等。

　　进入全球化进程中的当下中国，其背后有着多样化、复杂的因素。在找到导致中国食品安全风险各个深层原因后，拓宽应对思路，有针对性地进行管理。如何让潜在的食品安全违法行为得以有效威慑，如何在“事前”有效阻吓违法活动。

　　为此，本文提出通过完善食品法律法规体系和社会治理既有效地聚合消费者、社会组织、企业团体、监管机构等方法来提升我国食品监管水平的思考。