学林探赜（第3辑）

第三十六章 城镇化视域下的城乡统筹问题剖析

　　⊙周锋

　　在中国成为世界第二大经济体，经济总量突破50万亿元人民币的同时，中国也陷入经济结构不合理，可持续的发展内生动力不足，城乡发展严重不均，生态环境面临恶化的困惑泥潭当中。虽然统计数据显示城镇化率已然突破了50%，但大量生活在城市中的农民工其实并没有成为真正意义上的都市人，按照有效户籍城镇化率的计算，我们实际城镇化水平大约只有35%，一个主要原因就在于我们没有将农民工群体纳入城市管理当中，给予他们市民的身份，因为传统的城乡二元结构、政策壁垒，所以大量农民工不能享受城镇居民同等的待遇，在就业、社会保障、住房等多方面都得不到有效的保障，身在城市却无法立足，如今这个问题亟须解决。以此为背景，新一届政府把城镇化建设上升为国家战略核心，在“十二五”规划中提出要积极稳妥地推进城镇化进程，推进城镇化建设不单是树立和落实科学发展观的必然要求，是构建社会主义和谐社会的必然要求，也是实现全面小康目标的必然要求。城镇化建设，可以推动经济结构转型，释放发展的内生力，促进消费需求的增长，是破除当前经济发展困境，实现经济快速发展的必然选择。规划建议还提出要加强城市人口管理，把符合落户条件的农业转移人口逐步转为城镇居民作为推进城镇化的重要任务。怎样破除城乡二元结构，实现城乡经济统筹发展正是当下城镇化要解决的重要问题。

　　发展经济学关于城乡人口转移提出了两个观点：一是农村劳动力的非农化，二是农民的市民化。第一点已经既成事实，现在需要着力解决的是关于农民的市民化问题，这也是推进城镇化建设的工作重心。农民的市民化问题可以分为两个主要方面：第一，流动农民工的市民化问题；第二，城市扩张中城乡接合带的农民就地市民化问题。本文将对城镇化进程中的城乡统筹实际问题作分析研究，并就农民的市民化问题进行探索。

　　一、全国推进城镇化建设的现实状况

　　随着“两横三纵”全国城市化战略格局的提出，我国全域性区域发展，城市带、城市群、城市圈发展网络已经形成。“两横三纵”即以陆桥通道、沿长江通道为两条横轴，以沿海、京哈京广、包昆通道为三条纵轴，以主要的城市群地区为支撑，以轴线上其他城市化地区和城市为重要组成的城市化战略格局。

　　《全国主体功能区规划》的正式发布，根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹谋划未来人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类，确定主体功能定位，明确开发方向，控制开发强度，规范开发秩序，完善开发政策，逐步形成人口、经济、资源环境相协调的空间开发格局。规划中优化开发区域主要包括环渤海地区、长江三角洲地区、珠江三角洲地区3大区域；重点开发区域主要包括冀中南地区、太原城市群、哈长地区、东陇海地区、江淮地区、海峡西岸经济区、中原经济区、长江中游地区、北部湾地区、黔中地区、藏中南地区、关中—天水地区、兰州—西宁地区、宁夏沿黄经济区、天山北坡地区等18个区域。

　　（一）各地发展规划简介

　　这些全国性战略规划的提出，为各地政府进行城市扩张提供了规划基础和理论依据，全国的各大城市千帆相竞，纷纷在城镇化建设上提出区域性、局部性的规划。如黔中经济区就着力于打造贵阳安顺一体化核心区，统筹推进贵阳、安顺经济一体化发展，建设贵安新区，打造大贵阳经济圈，同时依托交通干线，打造贵阳—遵义，贵阳—都匀、凯里，贵阳—毕节经济带，提升中心城市承载能力。出台有《贵安新区总体规划方案》《深入推进毕节试验区改革发展规划（2013—2020年）》《黔西南州“十二五”城镇化发展规划》等旨在重点打造100个产业园区、100个高效农业示范园区、100个旅游景区、100个示范小城镇、100个城市综合体，为城市的内延外扩、长足发展提供指引。中部地区强势崛起，包括山西、安徽、江西、河南、湖北、湖南六省为促进城市发展，推进工业化现代化，承接沿海地区产业转移和地方社会发展分别提出了各自的规划建设方案，如山西省的国家资源型经济转型综合配套改革试验区设立，是中国设立的第9个国家级综合配套改革试验区，也是中国第一个全省域、全方位、系统性的国家级综合配套改革试验区。湖南省长株潭城市群在确定的1069平方公里城市规划区范围内，实行城乡统一规划管理。进一步优化中心城区“一江两岸”的山水城市布局，以湘江为纽带，形成“五片一中心”的组团式布局结构。湖北武汉城市圈，以武汉为圆心，周边100公里范围内的黄石、鄂州、黄冈、孝感、咸宁、仙桃、潜江、天门8个城市构成的区域经济联合体，协调发展，推进城市发展扩张。安徽皖江城市带，作为泛长三角地区的重要组成部分，在中西部承接产业转移中具有重要的战略地位。《皖江城市带承接产业转移示范区规划》，是中国批准设立的首个国家级承接产业转移示范区，《规划》设定的目标为到2015年，示范区生产总值比2008年翻一番以上，人均地区生产总值超过全国平均水平，城镇化率达到56%。江西环鄱阳湖生态经济区，以环鄱阳湖城市圈为依托，强化三带，构建四区，构筑高层次的生态经济圈，《鄱阳湖生态经济区规划》，把鄱阳湖生态经济区规划上升为国家战略。河南中原城市群是以郑州为中心，包括洛阳、开封、新乡、焦作、许昌、平顶山、漯河、济源共9个省辖（管）市，14个县级市、33个县、340个建制镇。中原经济区作为国家层面重点开发区域，位于中国“两横三纵”城市化战略格局中陆桥通道横轴和京哈京广通道纵轴的交汇处，该区域的功能定位是全国重要的高新技术产业、先进制造业和现代服务业基地，能源原材料基地、综合交通枢纽和物流中心，区域性的科技创新中心，中部地区人口和经济密集区。

　　（二）建设中存在的问题

　　全国普遍性的地区发展规划以及城市建设的目的是在于强化建设、提升经济，带动社会、经济、文化、政治及生态各方面协调发展。这势必导致全国城镇化速率快速提升，产生一批特大型城市，中型城市和小型城镇，地方政府在城市扩张的力度和措施方面争相竞争，在不断推动城镇边界扩张的同时，开始了大规模的造城运动，然而仅仅因为对城镇化率的盲目崇拜、对GDP等指标数据的考核要求，不少地区将城镇化建设理解为市区化建设，将城镇化形式变为单纯的土地城镇化，通过大投资、建新城推动城市扩张，而忽略了城镇化的核心意义：人的城镇化。其结果将不是促进城市发展，而是造成对资源的极大浪费，对环境的极大破坏。这种情况无论是在国外，如底特律，还是在国内，如正处于风口浪尖的鄂尔多斯都不同程度地存在。缺乏实体支撑，只关注土地的城镇化，忽略城镇化的核心，是本末倒置，真正城镇化时代永远不会来临，因此，必须对城镇化有深刻的认识，对发展的问题有所警醒，关注“人的城镇化”，以人为本，城乡统筹发展，才能开发城镇化的潜力，释放城镇化的红利，促进国家经济持续健康发展。

　　二、城乡统筹与城镇化紧密相关

　　理解城乡统筹与城镇化的关系，首先要正确理解城乡统筹的意义。在十七届三中全会《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中提出把建设社会主义新农村作为战略任务，把走中国特色农业现代化道路作为基本方向，把加快形成城乡经济社会发展一体化新格局作为根本要求。十八大报告提出，解决好农业农村农民问题是全党工作重中之重，城乡发展一体化是解决“三农”问题的根本途径。从党和政府的工作报告中可以看出城乡统筹的落脚点就是要解决“三农”问题。为什么要解决“三农”问题，解决“三农”问题对促进城镇化的作用何在？可以从以下三方面作分析：一是农民消费升级转型；二是新农村建设与城镇建设的相互关联性；三是农业现代化对促进经济结构转型的现实意义。

　　第一，促进传统的农民消费模式转型对城镇化发展有着重大的意义。改革开放以来，我们国家的经济增速惊人，然而城镇化速率却永远慢一拍，远低于工业发展速度。在工业大发展的背景下，出现了一波又一波的农民打工潮，大量的农民工在城市里谋取更高的收入，更好的生活。然而他们并没有真正地在城市里落户生根，城乡二元化的分割，没有稳妥的社会保障，促使他们将绝大多数的工作收入储蓄起来，一来用于回家建房、二来用于子女上学读书、三来用于养老看病。这样在城市中工作若干年之后，重又回到农村继续生活，一直维系着农村人的身份和消费习惯。以上情况是第一代农民工的普遍缩影，如今，这种落后模式与当前的生产发展水平已经严重背离，既阻碍了当前经济水平的进一步提高，扼制了消费的发展，又通过二元对立，在城市之中产生了一种不安情绪。

　　新生代农民工的消费方式正在发生着积极的变化，其消费结构正由简单转向复杂，由保守变为前卫，他们对城市之中极度丰富的物质生活以及精神娱乐产品有着极大的消费欲望。从手机、服饰到文化、娱乐，从品牌追求到汽车、住房，都成为现代农民工的消费品之列。按照国家统计局监测调查结果显示，2010年全国农民工总数达2.42亿。这样一个庞大的人口基数，如果可以改变传统的农民工消费模式，通过社会保障、住房保障、户籍政策调整、职业培训等措施方针，增强其实际购买能力，统筹城乡发展，提升其收入水平、激发其消费潜力，就能极大地促进经济发展，也能使农民工获得身份地位、生活水平的双重转变。当今，农民工已经是城市人群的重要组成部分，其庞大的基数对城市的发展影响不可忽视，促进农民工消费方式的转型与城市健康发展息息相关。

　　第二，建设社会主义新农村，其目的就是要把农村与城镇、农业和工业、农民和市民统一协调起来，通过发挥城市对农村的带动作用和农村对城市的促进作用，缩小城乡差别，实现城乡协调发展。从本质上，新农村建设是中国城镇化大战略的一个重要组成部分，通过新农村建设和新型城镇化建设最终实现城乡经济社会一体化，即城乡人口、政治、经济、文明相融合。

　　城镇是一个地区的工业、商业、经济金融、政治文化中心，城镇的发展是全社会各种资源要素交换和流通的体现，社会主义新农村建设，着力于改变农村社会结构、产业结构、就业结构、劳动力结构，提高农民的整体素质和生活水平的同时为城镇化提供了源源不断的劳动力资源；另一方面，随着农村经济水平的提高、交通的发达和城镇的扩张，很多新型农村最终被城镇所兼并，成为中小城镇的一部分，可见新农村建设与城镇化是相互促进、相互依托的。

　　第三，农业现代化对破解农村发展难题、促进整体经济结构转型有着积极的现实意义。农业的发展趋势大致可以分成三个阶段，即原始生态农业、传统农业和现代化的农业。伴随着农业的发展，其生产方式是从粗放到集约、从手工作业到机械化生产、从依靠经验到依靠科学；经营方式从小到大、从低产到高产、分散到集中再到产业化；对资源的利用从高耗低产到低耗高产、从破坏环境到保护环境、从不可持续到可持续发展。从农业的发展阶段中我们可以看到，发展现代农业，解放了生产力，使大量农村人口从传统的生产之中解放出来，为城镇化提供了大量的劳动力资源。农业现代化也促进了农业产业的发展和农民收入水平增加，改善了农民的就业、保护了资源环境、提升了农村经济。

　　在全国大大小小的农业生态示范区的发展和建设过程之中，不难发现随着现代消费结构的变化，人们对绿色、健康、富有特色的农产品需求越来越多，这为现代农业的发展提供了需求基础，其中规模化的养殖种植，对促进农村发展和农民收入水平的提高有着显著的作用。在江西南昌军山湖，是养殖大闸蟹的生态基地，每到秋天吃大闸蟹的时候，这里便车山人海，在都市中生活的人们一到晚上或是周末就三五成群地去军山湖消费。军山湖逐渐形成了一个大型的餐饮业市场，街道建设、交通配套也都相应的发展起来，周边农民的生活水准不断提高，这里的人都盖了洋楼和买了轿车，俨然一幅城市景观。这就是现代化农业与城镇发展相辅相成的一个典型实例。

　　另一方面，农业现代化改变了过去只作用于初级农产品的传统农业生产方式，其主要方向是向农业科技化、操作精细化，农产品深加工化发展。例如在市场上一斤猕猴桃售价约几块钱，而江西奉新通过对猕猴桃加工，使其价值几倍、几十倍的上升；再如，有的地方大规模种植红豆杉，通过提取其某种具有医疗保健作用的天然物质，用来生产医药保健品，其单位售价可堪比黄金，其残余物也有用作动物养殖饲料，动物食用后，可以显著提高其免疫力。这些生态、精细、高科技、可持续循环的现代化农业生产出满足现代人需要的消费品，为经济发展提供了一片新天地。大力发展现代农业，对促进我国产业结构升级转型，带动区域发展，提高城市承载力也有着极其重要的作用。

　　三、城乡统筹的实现形式

　　在实践过程中，城乡统筹有三种实现形式：以城镇为中心的实现形式、城镇与农村建设协调发展的实现形式和城乡一体化的实现形式。世界各国依据其国情和发展程度不同，在实现结果和选择途径上也不同，分析各国在城乡统筹中的经验教训有助于我们选择一条符合国情、适合需要的城乡统筹发展道路。

　　以城市为中心的发展途径，一般认为城市是发展的中心，强调城市对资源要素的聚集和有效配置作用，通过城市的发展带动周边的地域发展，其典型方式是通过加大对城市的建设投资力度，鼓励优势资源向城市倾斜，利用城市的政策扶持助推城市的发展，逐步扩大对周边农村的影响力，带动农村经济的发展，最终实现城乡一体化。其高级阶段是发展以个别城市为中心的城镇群，在大城市的周围聚集一批中小城镇，相互之间形成发展的合力，优势互补，产生规模经济效应。其实例有美国的波士顿—华盛顿大都市绵延带，德国的鲁尔地区大规模城市绵延区，荷兰的兰斯塔德马蹄型环状城镇群。这种发展途径的优势是通过中小城镇有效地分散大城市的人口压力，减轻大城市的负担，如城市拥挤等，同时有效地保护了生态环境；其次中小城镇通常是制造业中心，围绕在大城市周围，通过产业规划和政策扶持，可以迅速实现城镇化，整体产业聚集效应明显，各城镇之间分工合作，良性循环，对周边辐射力不断提升，人民生活水平不断提高。其缺点是可能过于倾向对城镇的投资建设，在城乡发展相对不均衡的时候，忽略了对农村的发展，从而影响整体城镇化水平、人民生活水平的提高，另一方面，如果对城市进行过度的投资，还可能造成城镇产业空心化，降低城镇承载能力，建空城和建荒城。

　　城乡协调发展的途径总体上就是要同步实现新型城镇化、新型工业化和新型农业化，具体做法就是一改以往工业优先、偏向城市的发展策略，为以“以工业反哺农业，以城市直持农村”，破解城乡二元结构，让城市和农村资源双向流动，城乡优势在互动中实现互补，最终实现城乡一体化发展。城乡同步协调发展的优势在于能够破解发展困境，提高农民收入水平和消费潜力，均衡发展利益成果，促进社会和谐稳定。韩国的发展经验是通过政府引导，大规模地建设新型农村，缩小了城乡差别，增加了农民收入，通过三步走，加快了城市化进程，城乡一体化发展形势良好，其城镇化率在2004年达到了89%，城乡居民收入比为1：0.84.第一步是大力推进城市工业化、城镇化建设，建立工业来承接农村转移劳动力；第二步是建立农业开发区，发展现代农业，实现农业机械化和自动化作业，开展农业技术培训，实施“新农业计划”和“农业与渔业开发计划”，推动农业科技研究，成为农业技术发展研究中心，助推现代农业发展，提升农业竞争力；第三步是打破城乡二元结构，统一城乡社会保障，实行农民退休和福利计划，实现农民市民化，促进城镇化进程。

　　总体来说我们国家的现实情况是城乡发展失衡，城乡二元结构分割；国家经济总量巨大，但人均收入水平不高，新型工业化及新型农业化程度较低，科技含量和自主创新力度不强，制度变革和体制改革阻力较大，因此我国城乡统筹不能一蹴而就，通过城镇与农村建设协调发展，最终实现城乡一体化是当前的国情需要。党的十七届三中全会中提出，到2020年，农村改革发展基本目标任务是农村经济体制更加健全，城乡经济社会发展一体化体制机制基本建立；现代农业建设取得显著进展，农业综合生产能力明显提高，国家粮食安全和主要农产品供给得到有效保障；农民人均纯收入比2008年翻一番，消费水平大幅提升，绝对贫困现象基本消除；农村基层组织建设进一步加强，村民自治制度更加完善，农民民主权利得到切实保障；城乡基本公共服务均等化明显推进，农村文化进一步繁荣，农民基本文化权益得到更好落实，农村人人享有接受良好教育的机会，农村基本生活保障、基本医疗卫生制度更加健全，农村社会管理体系进一步完善；资源节约型、环境友好型农业生产体系基本形成，农村人居和生态环境明显改善，可持续发展能力不断增强。这是对城乡统筹发展的现实概括，决定了城乡统筹发展将走一条渐进式，逐步推进式的城乡协调发展道路。

　　四、城乡统筹的现实问题分析

　　城乡统筹着力点在于促进农村转移人口市民化，目的在于缩小城乡差距、实现城乡经济均衡发展，本质在于打破城乡二元结构，推进城镇化建设。分析我国发展中的实际情况，城乡统筹具体做法就是要解决农村人口的就业、住房、社会保障问题，要统一城乡户籍制度、合理解决城市扩张中的土地利用问题，要解决怎么促进农业现代化，提升产业承载能力的问题。笔者认为解决这些问题关键就是要坚持改革，深化改革，包括户籍制度改革、社会保障制度改革、农村经济结构改革、土地利用制度改革、产权管理体系改革、农村社会管理体系改革等等，就是要做到城乡规划一体化、基础设施一体化、产业发展一体化、土地利用一体化、产权管理一体化、公共服务一体化、社会管理一体化。

　　将城乡统筹与城镇化结合起来，可以将城乡统筹的实际问题分为两种具体情况，第一种城市扩张中的城市新区、城乡接合带如何合理规划，实现城乡一体化的问题；第二种是相对偏远农村的城乡统筹问题，针对这两种情况实际问题有所不同，其操作方式上也有所侧重。前者，应着重于解决土地、就业、产业发展方面的问题；后者要着力进行户籍制度改革和实现城乡社会保障一体化。下面将就城乡统筹中的各方面实际问题做具体分析，并在各个问题的分析中体现这两个方面的实际情况，同时这种分析也将体现农民就地市民化和流动农民市民化问题的联系与区别。

　　（一）户籍制度改革

　　长期以来，户籍问题被认为是社会不公的根源，通过与公共服务、社会保障体系相捆绑，进城农民虽然生活在城市，却不是真正的城市人，如前文所述，第一代的农民工，在年纪大了或是因病丧失劳动力了只能默默地回到农村，改革开放以来他们为城市发展做出了巨大的贡献，但却不能享受城市的公共服务，如教育、医疗、社会保障等等。这种城乡二元户籍制度造成的公民基本权益不对等，严重影响到了社会的和谐健康发展。

　　现有户籍制度是来源于计划经济时代的产物，通过构建城乡二元社会，建立户籍制度以减少人口的流动，改革开放以后，为适应市场经济时代的要求，户籍制度被迫松动，农民可以自由进入城市做廉价劳动力，但却仍不能享受城市的公共服务。为此，当前政府正极力地推动户籍制度改革，其目就是要实现城市公共服务的均等化，要解决城市农民工的社会保障，医疗，就业问题，解决其子女的教育问题，其本质就是实现农民工的市民化，如前文所述，实现流动农民工的市民化。通过户籍制度改革，农民工得到了与其市民身份相符的社会保障和公共服务，解决了他们在城市里生活的后顾之忧，使他们可以真正地在城市里生根发芽；通过户籍制度改革有效地推进了城镇化进程，巨大的农民工群体，转变为城市市民之后，其生活方式和消费习惯的转变将对促进我们国家的经济结构转型和城市健康发展起着重大的作用。目前，按城市居住的常住人口统计，我们国家的城镇化率超过50%，然而按实际能均等享受城镇公共服务待遇的城市人口计算，我国的城镇化率只有35%，在现实情况中，没有城市户籍的农民工群体几乎很少在城市里消费，这与我国当前实行的扩大内需和促进消费政策相违背，根据中国社科院人口与劳动经济研究所的研究，每1%的乡村人口转移到城镇，将使中国居民消费总额提高0.19至0.34个百分点，如果能实现流动农民工市民化，那么这个数额将相当可观。

　　改革户籍制度其核心就是要降低农民工的生活成本，解决农民工的后顾之忧。第一，要建立统一的社会保障制度，建立跨地区社保统一管理体系。一直以来，城市居民与农民工在社会保障的待遇和标准上都有区别，包括养老保险、医疗保险、城乡低保、城乡退伍军人补偿、“三无”人员安置等标准等等，这方面要给予进城农民工平等的待遇；第二，要解决公共服务不均的问题，尤其是在教育和就业方面，教育关系到生养后代，就业关系到生存发展，在中国人的传统观念当中，一个家庭都是围绕着子女行动。高额的择校费，不稳定的就业环境下，是不可能让农民工成为真正的市民。

　　户籍制度改革，地方政府要承担起责任，而当前户籍制度改的首要阻力却在于地方政府，因为这仿佛意味着要让公共服务覆盖人群扩大，就要不断地增加财政支出，但是从基础建设和社会保障两方面来看，这种支出增加的理由却是牵强的。第一，城市中的基础建设投入总体来说并不会因为农民工的进城而有显著提高，相反，进城农民的强大消费将促进财税收入的增长，将通过产业建设而促进经济发展；第二，我国社会保险的出资方主要是企业和个人，所以这也不会造成财政支出增长。但是，当前政府对于企业为农民工购买社会保险这一块放得比较松，很多企业没有为农民工购买五险一金，这就需要政府加强监管，促使企业严格按《劳动法》执行用工制度，按标准为农民工购买社会保险；其次应该改革国家现行的分税制，让地方事权与财权相符合，同时对税种进行改革，试点扩大房产税的增收，增加税源，改变当前地方政府过度依赖于卖地收入的情形。

　　户籍制度改革过程中还要防止与民争利的现象。有些地方，在给予农民城市户籍的同时，剥夺了其土地使用权，包括耕地和宅基地，或是不按市场规律办事，在城市发展过程中低价强征农民土地，造成政府与人民之间的矛盾。进行户籍改革绝不能采取这种强硬蛮干的做法，最基本的底线应该是在合法保障农民权益的情况下，让农民自愿加入城市籍。

　　贵州贵安新区在户籍制度改革这方面的尝试就比较值得借鉴推崇。按照其改革实施意见，直管区（即贵安新区直管区）原农业户口农转非采取自愿、惠民、无障碍迁移，促进发展的原则，全面推进户籍制度改革，原来享有的27条惠农政策不变，同时享有城镇居民户口有关的福利待遇，如果两种性质的户籍在政策福利上发生冲突时，采取“就高不就低”原则，充分保障直管区群众合法利益。通过这种方式，解决了农民所担心的实际问题，例如转为城市户口之后，还允不允许生二胎，以前的农业补贴还有没有等等。当地农民都积极乐意地转为城镇户口，顺利地实现了农民身份就地市民化。

　　（二）土地制度建设

　　土地问题是城乡统筹的核心问题，从传统意义上来讲土地是农民的根本，我们的国家政府之所以能够得到广大人民的拥护，正是因为能够保障人民的利益，打土豪分田地，把土地分给农民，使农民有衣食来源，得以生存和发展。维护人民的利益是建国根本，那么在城乡统筹的过程中，土地制度改革应该把握一个最基本的原则：要保护农民的合法财产权益，促进城乡资源要素公平交换。

　　在我国城乡二元体制下，土地分为城市国家所有土地和农村集体所有土地，根据区位的不同，农村集体所有土地又分为城中村土地、城乡接合部待转换土地和除以上两部分外的农村土地，总体上看，受二元体制分割的影响，我国还没有形成完善的土地要素市场，特别是集体建设用地基本被排斥在土地市场之外。针对不同类型的土地，结合当前我国处于经济快速发展的上升期，对建设用地有着极大的需求，对于城镇扩张涉及的农村集体土地征用和进城农民转变为城市人口之后其耕地及宅基地所有权处理的问题实际，就需要推动农村产权制度改革，改革当前的土地使用制度，推动农村集体建设用地在符合规划的前提下进入市场，与国有建设用地享有平等权益，逐步建立城乡统一的建设用地市场。十七届三中全会指出，要健全严格规范的农村土地管理制度，加强农村集体建设用地使用权流转管理和服务，建立健全农村集体建设用地使用权流转市场，发展多种形式的适度规模经营。逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，使其在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。

　　健全严格规范的农村土地制度就是要针对当前农村土地流动性差的特点，通过实现城乡土地统一登记，建立农村土地交易流转中心，明确产权主体，盘活农村资产。实现城乡土地统一登记，以及建立农村土地交易流转中心是农村土地制度改革的两个核心问题，土地统一登记解决了农民和集体土地产权的认定问题，建立农村土地交易流转中心解决了农村土地投入市场，接受市场之手进行优化配置以及合法合规进行流转的问题。

　　要进行农村土地统一登记，首先就是要对集体农民宅基地和农民房屋进行确权登记。土地确权工作与农民的切身利益息息相关，如对房屋面积的大小，宅基地面积的大小的测量和认定影响到将来土地产证和房产证上的实际面积，这个面积又与将来进行新型农民社区建设和农民安置条件相互作用，因此，确权工作最棘手，最易与农民发生冲突。某省新区在进行土地确权工作时遇到的问题：①对于不符确权时间范围内的建筑能否确权，如不能是否按违章建筑拆除；②对于建筑面积超标的房屋应该按什么样的标准进行确权，如何建立一个统一合理的标准；③对于符合建房条件，但县政府由于用地指标限制，一直未予批准的房屋如何确权；④对服役军人，户籍已迁出，而拥有房屋所有权的情况怎么确权认定等等。农村土地及房屋建设情况复杂，以及农民的法律意识较差，在房屋建设中未及时办理各种手续，同时确权工作的每一分寸都涉及农民的切身利益问题，很多情况下，法理与情理会产生严重的矛盾很冲突，如何兼顾农民利益，稳妥推进农村土地确权工作，将是一个十分重要的问题。

　　成都市有较为成功经验。成都市在完成确权工作需致力于“应确尽确”和“确实权、颁铁证”，落实了农民的土地财产权，为促进农村土地产权交易奠定了基础。一是建立制度保证。制定完善的集体土地所有权、使用权确权登记工作规则，明确确权登记的原则、范围、程序、要件、技术要求和基本步骤，建立统一的确权登记制度体系。二是坚持农民主体。以“村组土地台账数据总量控制、发挥村民自治作用、还权赋能有所突破、实测不留遗留问题”的原则，引导农民积极参与确权登记。三是坚持严格管理。严格对照“五个一致（土地、台账、证书、合同、耕保基金一一对应，账/证实相符）、应确尽确、程序规范、群众满意”的确权颁证标准和要求，进村入户，逐一核实，防止只动账不动地“确空权”。同时，按照城镇地籍地政管理方法，对农村土地产权开展满覆盖精细化管理，确保“证书发得下去，更要管得起来”。

　　建立农村土地交易流转中心，其目就是集约农业用地、盘活农村资产、保障农民权益、提升环境质量、改革城乡结构，达到农业人口向城镇集中。我们在谈及流动农民工市民化问题的时候就涉及如何处理进城农民的宅基地和耕地问题，新一代的农民工长期生活在城市，接受城市的教育，习惯了城市的生活方式，他们的宅基地和耕地都长年荒废，造成了土地的严重浪费，也使他们的土地权益无法利用。而经过土地产权登记颁证之后，这部分土地就能够通过农村土地交易流转中心，进行盘活和集约利用，农民也可能通过出让使用权而获取一笔收益。其次，农民向二、三产业流动的步伐不断加快，土地流转面积不断增加的背景下，可以建立农村合作组织，土地股份合作社，将农民土地集中起来，促进农村建设用地流转，充分发挥集体建设用地的潜力，不断优化土地资源配置，缓解城市化进程中的建设用地矛盾，在正确处理国家、集体和农民之间的利益关系的基础上，合理分配集体建设用地使用权流转收益，促进农村经济可持续发展。

　　（三）新型农民社区建设

　　我国城乡不均，城乡差距集中体现在城乡基础设施建设和城乡居居住环境差别上面。统筹城乡发展，要进行新农村建设，一方面，要在传统农村的基础上，进行自然村的整合优化，加大对基础设施和公共服务的投入，建设道路、供电、供水、通讯、购物、电脑网络、有线电视、垃圾污水处理等各项设施基本齐全，提供现代化农民生产和生活的需要的新型农村居住环境；另一方面，在城市扩张过程中，着力打造新型农村居民社区，通过统一规划，按照统一要求，建设新的居民住房和服务设施，经过规划和调整产业布局，组建新的农民生产生活共同体，形成新的农村居住模式、服务管理模式和产业格局，逐步使新型农村纳入到城镇建设当中，使其成为城镇的有机组成部分。

　　新型居民社区建设在打造现代化农民生活居住地的同时，可以结合农村土地综合整治，将土地整理与城乡建设用地增减挂钩组合起来，盘活农村土地资源，促进农业规模经营和农村土地集约利用，为新农村建设、统筹城乡发展注入新的动力。一是要做到科学编制土地整治专项规划，将专项规划与土地利用总体规划、城乡总体规划、城乡产业规划相结合，推动农村新型社区有序建设。二是要注重政府各部们协同推进。土地整治涉及土地、农业、林业、交通、环境、财政等多部门，在实际工作中各部门之间权责划分不清晰，各自为政，行政效率低下，同时，土地整治专项资金使用上缺乏合理的配置，存在挪用、滥用、重复使用的现象，土地整治资金使用招投标不规范，缺乏有效监管。那么在实际工作中应由政府牵头、各部门共同管理、共同负责，形成“各炒一盘菜，共做一桌席”的工作格局，协同推进农村土地整治。三是要注重体现民意。改变过去由政府部门包揽做主的整治项目做法，将是否参与、如何筹资、怎样建房、收益分配、权属调整等重大事项，均交由农民集体和参与整治项目的农户自主。四是注重市场运作。鼓励和吸引农民集体、农户和各类社会资金实施农村土地综合整治。实施项目所节余的建设用地指标，可进入农村土地流转交易中心公开交易，指标价格由市场决定。五是注重共享成果。建设用地指标的收益分配充分运用农村产权制度改革成果，指标收益全部用于“三农”，权益充分量化，体现差异性。

　　要把新型农民社区建设与农民工保障住房建设结合起来，在统筹城乡的同时，集中解决进城农民工的住房问题。在现阶段，农民工的居住方式主要是自行租赁、用人单位提供宿舍或者居住在工作场所。据建设部门对北京、上海、广州、深圳、重庆等城市的调查结果数据显示，租房比例约占60%，用人单位提供住宿约占30%，自购房的不足5%，以投亲靠友及其他方式解决住房的占5%，且居住环境差，人均居住面积可能只有6——7平方米，设施和配套简陋。由于我国城乡二元结构，在农民逐渐进入到城市后，不能享受与城市居民相同的待遇，最主要的矛盾之一就是住房问题，新型农民社区与农民工保障房协同建设可以从如下三方面着手：第一，加大对城市棚户区、城中村的集中改造，由于这些地方房租便宜，往往成为农民工聚集的地方，还因为基础设施建设落后，居住人口素质参差不齐，往往变成一个城市的贫民窟，是城市治安环境最乱的地方。政府可以将对棚户区、城中村的改造与农民工保障房的建设结合起来，建立起农民工租房和住房体系，形成新型的居住环境，一并解决旧城改造和农民工保障住房问题。第二，在城郊结合带，要加快统筹城乡土地性质一体化，促进农村集体建设用地市场化运作，通过政府运作、集体决策，在建设新型农民工社区的同时，利用农村集体建设用地指标，建设可供城市农民工居住的公租房和廉租房，既解决农民工住房问题，又建立了统一的居住管理环境。第三，通过对农村土地产权改革，促进农民土地交易流转，使已经定居在城市中的农民，通过交易土地使用权，获取在城市里面购房、租房的资金来源。

　　在推进新型农民社区建设的同时，还要杜绝政府与民争利的现象。有的政府把城镇化理解为土地的城镇化，拼命地圈地盖楼，造空城，这与现行的财税体制是分不开的。第一，按照现行的《中华人民共和国土地管理法办法》第二十二条规定国家征用土地，其补偿标准为分为：征用耕地、蔬菜地，根据国家规定的价格政策，按该土地征用前三年平均年产值（下同）的六倍计算；征用鱼塘、藕塘、养殖场、果园、竹园、林地等土地，按该土地年产值的五倍计算；征用柴山、滩地、水塘、苇塘和其他有收益的非耕地，按该土地年产值的三倍计算；征用宅基地按邻近耕地的补偿标准计算；房屋由建设单位另行征地移迁重建的，原宅基地不再给予补偿；征用无收益的非耕地，一般不予补偿。除了以上部分，还有青苗和附着物补偿费、安置补助费。这种补偿标准在现在来看远远不能满足失地农民的生活和再就业需要，政府应当提高补偿标准，进一步建立土地市场市场化定价机制。第二，要改革当前的税收体制，降低地方政府对土地出让金的依赖，通过增加不动产税，来偿还政府的融资贷款，改革基础设施运营管理体制，引入民间资本运营、参股，降低基础设施建设管理成本，引入市场定价机制，打破国有企业垄断等等都应该是地方政府应该去做的事情。

　　新型农民社区建设要有的放矢，因地制宜，根据不同地理位置、地方特色、实际情况来制定不同的建设方式，可以着力建设以下五种类型的农民社区：①城市社区型。通过引进重点产业项目，结合居民安置，建设现代化的城市社区，其主导产业为商业金融、物流配送、现代服务业。②生态自然型。结合当地富有特色的山水田园风光，完善旅游设施，进行村庄整治、改造、提升，其主导产业为观光农业、生态旅游业、家庭旅馆和高档农家乐等相关产业。③古村保护型。对于历民文化聚集地，要保持当地的文化传承，保护古老建筑，按“修旧如旧”的原则，对古文化村落、古民居、古街道进行保护性提升，挖掘文化底蕴，提升文化品位，其主导产业为文化旅游、休闲度假旅游。④民族风情型。针对少数民族集居地的村落，要发扬其民族文化，保持其村寨的民族特色，开发少数民族旅游线路和产品，加强旅游服务设施和要素建设，其主导产业为民族民俗旅游观光、生产生活体验、民居住宿餐饮、高档农家乐等旅游产业。⑤生态示范型。以生态绿色为产业建设目标，对在生态保护和生态敏感区域规划建设低碳示范社区，全面应用绿色技术、使用绿色能源、倡导绿色生活，项目化推进建设，其主导产业为旅游休闲观光农业、农家乐、农产品加工、商贸服务业。

　　（四）推进农业现代化建设，促进农民就业增收

　　农业现代化是农村产业发展的方向，就业增收是农民安生立命的根本。目前农村产业现代化、规模化落后，农村经济不发达；农民普遍素质不高，其中进城农民工就主要从事基础的体力劳动；农村管理水平差，乡村企业生产经营效率低下等，这些问题制约了农村发展和城乡一体化进程。在新农村建设之中，在城市的发展和带动之下，通过以农辅工，以工促农，农村的发展其实大有可为。通过壮大发展集体经济，农业规模经济，农业特色经济，通过对农村劳动人口的就业培训，技能培训，将可以实现农村向城市转变的快速发展，可以实现农村劳动人口高度就业，可以走出一条新型工业化、新型城镇化和新型农业化的新路子。

　　1.推进农业产业规模化经营

　　农业规模化经营是农业走向现代化的必经之路，在统筹城乡发展，推进城市建设过程中，要以工业武装农业，改变传统手工、低效的农业生产方式，探索农村土地集约利用形式，建设规模化、现代化生产基地。农业规模化经营的具体形式是建立农村主导产业和产品，实行区域化布局、专业化生产、一体化经营、社会化服务、企业化管理，组建市场牵龙头、龙头带基地、基地连农户，产供销一体化的生产经营体系。农业规模化经营，可以有效地解放农村的土地资源和劳动力资源要素，使其向城市建设进行流动配置，对于促进城镇化建设具有重要意义。按照C-D生产函数Y=f（K，L，M，A），农业产业的产出水平主要取决于投入农业的资本、劳动力、土地和农业技术（广义）四种生产要素。从劳动力、土地、和农业技术三者来看，都不是农村产业发展的主要制约，需要着力解决农业规模化建设的资金问题。通过大力发展农村新型金融组织，支持民间资金参与地方金融机构改革，鼓励民间资金根据有关规定发起设立或参股村镇银行、贷款公司、农村资金互助社等新型金融组织。要加快村镇银行及其分支机构设立，引导村镇银行向乡村延伸网点。进一步深化小额贷款公司试点，分批设立小额贷款公司，实现中心村镇和功能区全覆盖。将部分符合条件的小额贷款公司按规定改制为村镇银行。探索小额贷款公司发行中小企业私募债。积极推动专业合作、供销合作、信用合作“三位一体”的新型农村合作平台建设，积极开展农村资金互助会、农村保险互助社等试点。鼓励发展商业保险机构，稳妥发展民营第三方支付机构。支持民营融资性担保公司发展。建立完善农信担保服务体系，鼓励和支持国有资本、民营资本兴办为“三农”服务的担保机构，实现农信担保服务全覆盖。

　　2.大力发展生态农业和乡村旅游业

　　随着现代人民生活方式的转变，城郊农村成为越来越多的城市人口在假日休闲旅游的场所，这为农村发展生态农业和乡村旅游业提供了基础。在新农村建设当中，尤其要注意保护农村的自然生态环境，要实行特色产业规划，重点发展乡村生态农业和旅游业。贵州贵安新区的建设经验：（1）发展立体农业、生态农业、循环农业。大力培育和发展无公害农产品、绿色有机食品基地，培育示范基地。全面推广测土配方施肥、节水灌溉和节本增效等技术，提高农业清洁化生产水平。推行畜禽生态养殖模式，加强畜禽养殖污染治理。加快土地承包经营权流转，鼓励和支持承包土地向专业大户、专业农场、家庭农场、合作社、龙头企业等现代农业经营主体流转，推进农业规模化、专业化、标准化和产业化经营。（2）加快发展各具特色的乡村休闲旅游业，鼓励社会资本投资连片开发乡村生态旅游项目，打造一批高端农家乐休闲旅游特色镇街和农家乐特色精品示范区、示范点。积极培育乡村旅游节庆活动，大力打造乡镇文化节等民族文化旅游节庆品牌。大力发展休闲观光农业，着力培育一批特色轻工、手工艺等来料加工专业村和技能培训服务中心，积极鼓励和支持发展乡村来料加工企业和经纪人。大力发展家政服务、修理服务和中介服务等社区服务业，引导发展乡村集体物业经济等，不断壮大村域经济实力。

　　3.提升农民素质、促进就业

　　要加大对农民的基础教育、职业教育扶持，合理引导农民进行生产技能、管理水平培训。当前农民普遍素质较低，包括知识文化、职业技能、生产水平都不高，最主要的原因就是受制于农村基础教育水平较低的影响，一方面这影响了进城农民工融入城市文化，影响了其就业稳定和发展，从而影响到整体城市发展水平，另一方面，农民的生产管理水平也对农业现代化造成了极大的负面影响，生产缺乏有效的组织，企业缺乏现代化的管理，都严重影响到了农村产业的发展。实现城镇化的关键是实现人的城镇化，实现人的城镇化的方式就是要提升人的素质水平，使其适应城市里的生活，拥有在城市里生活的技能。在发达国家，其收入水平结构呈纺锤式，中产阶级占了最大的比例，在其发展过程之中，工人通过职业技术培训获得能力的提高，从而对其收入产生影响，使其进入中产阶级占据了主要群体。然而我国职业教育相当落后，应当建立新型农民职业教育培养模式，引导资源投资向农村倾斜，加大对农民群体的基础教育、职业技能培训，要加快农村劳动力培训机制升级，扶持在岗农民工职业再教育、发展电子商务等创业就业技能培训。

　　要着力于提高广大农民的文明素养，以形成乡村文明新风尚为目标，首先，加强文明知识的普及教育，积极引导村民追求科学、健康、文明、低碳的生产生活和行为方式，增强村民的可持续发展观念，构建和谐的乡村生态文化体系。其次，要转变农民生活方式，加强乡村文化设施建设，深入推进镇街综合文化站、乡村书屋建设，倡导积极健康的精神文化生活。

　　总体而言，城镇发源于农村，城镇的发展离不开农村，城镇的人是来自农村的人，城镇的地是来自农村的地，城镇的建设与农村息息相关。我们大力推进的城镇化建设离不开城乡统筹发展，目前，我国城镇化水平还不高，城镇化建设还有巨大上升空间，在城乡统筹的具体工作当中需要处处体现城镇化建设的影子，每一步都应当为推进城镇化建设又快又好的发展打下基础，尤其是农村、农业、农民问题，实际上是城镇化建设的重要组成部分，应当妥善处理、认真对待。

　　参考文献

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