学林探赜（第3辑）

第三十一章 探索创新科技富农之路

　　⊙袁小农

　　农业科技进步是社会主义新农村建设的关键，也是农民生产增收的主要推动力。随着农业市场化改革的不断深化，农民作为农业生产的主体同样是理性经济人。必然把家庭收入最大化作为最终目标，生产仅仅是实现目标的手段、农民在不同的个人预期和约束条件下追求利益最大化，必然导致生产的多样化和差异化。但是，与过去相比，不同地域、生产不同的农产品、不同年龄、不同文化程度的农民对农业科技服务的需求存在较大差异，从而表现为需求的多元化。

　　另外，农民文化水平不高，科技素质低，缺乏把握生产和投资机会的能力，也缺乏在新经济领域就业的技能。在当前农村产业化发展过程中，没有掌握现代知识和技能的农民也将面临不会“种地”的窘迫。这既影响到科学种田，也难以适应产业升级的要求。农业科技进步是农业劳动生产率提高、农村产业发展的主要动因，但由于农民整体科技素质较低，使得农业新技术的应用，新品种的推广受到限制，同时也使水资源和化肥的利用率低，现代网络经济在大多农村地区更是一片空白，导致农产品科技含量不高，优质品比例低，缺乏市场竞争力，直接影响农民收入。

　　一、农民对科技服务需求的多元化

　　农民对农业科技服务需求越来越多元化。尤其是前几年假种子、假农药屡见不鲜，农民上当受骗却投诉无门，更加剧了农民对科技服务的迫切需求。农民对科技服务的需求可概括为以下几个方面：

　　（1）农民继续会因为希望获得优良的种苗，但又不知道哪种种苗好而发愁；农民为市场上没有优良的种苗而发愁。农民继续为农药、化肥质量而担忧以及传统田间生产、管理而为难。但也呈现出了新的情况：对农产品市场信息、农业政策法规和新产品研发等有兴趣的农民越来越多；对农业气象信息和农业发展规划等信息感兴趣的农户也越来越多。

　　（2）农民得到过农业技术服务的途径也是五花八门的，有从乡镇技术部门获得的，有从家里长辈获得的，有从左右邻居获得的，有从民间的技术顾问组织获得的，有从科技书上获得的，有从农业科研机构获得的。由此可见，农村有计划、有组织的农业科技服务还是非常欠缺的。大多数农民还是依靠长辈和邻里的口口相传的传统技术来指导农业生产。

　　（3）从需求内容看，农民现在最需要的是田间农业科技服务，说明当前农业的生产技术水平和科技含量仍然较低，农民对于最传统最基础的田间技术指导需求迫切。农户对农业气象信息和农业发展规划需求较少，可以反映出农民的当前需求优于长远需求，个人需求优于集体需求的特点。

　　二、农业科技服务在农村的稀缺

　　农业技术和管理知识是农业生产的重要支持，是“第一生产力”。传统的农业技术是通过口口相传的生产经验。而现代农业，更多的依赖农业科技进步，它包括动植物品种改良的技术知识，有关植物栽培和动物饲养的技术知识，有关农产品收获、采伐、捕捞和贮藏、加工的技术知识，各种农业工程知识及对农业经济活动进行管理和分析的知识及方法。

　　而目前我国农村农业科技服务存在以下几个问题：

　　第一，农业科技服务运行机制的僵化和滞后，不能满足农民对农业科技的现实要求。现在的农业科技运行机制沿袭“六级制”中央、省、市、县、乡镇、村网络体系，在“自上而下”的工作机制下，其农业科技服务的对象和目标更多体现在上级领导的政绩和各级自身的利益，而不是技术需求的主体——农民，因而在推进农业产业化和社会主义新农村建设的今天，农业科学技术服务农业，造富农民，并没有形成良性的自我发展机制，表现出农业科学技术市场发育不完善，以企业为载体的农业科技服务功能不强，加之国家支农资金的限制与部门之间的“条块”分割，整个服务网络没有形成互动的协调机制，农业教育培训、农业科研与农业推广系统之间缺乏有效整合。此外，在长期的计划模式运行机制下，农业科技人员考核与激励机制不健全，各个农业科技支农服务主体缺乏市场竞争意识和危机意识，听命于传统制度安排，难以创新。由此使得整个农业科技支农运行机制僵化并滞后于新农村建设和现代农业发展的要求，造成农民对农业科技支农服务有些不满意。

　　第二，目前农民获取农业科技信息的渠道有限，获取农业科技信息的农民较少。农民对农业科技信息的获取仍停留在被动阶段，一旦农技站的信息提供与农民生产所需的技术信息不对称，农民则很难主动找到生产所需的技术信息。

　　产生的原因，一方面在于农业科技合作社、农业企业和科研院所的普及率较低，难以成为广大农民农业科技信息的直接提供者；另一方面，农民文化水平偏低，难以主动获取最新的农业科技信息供给方式。

　　第三，农业科技服务方式表面化，仍停留在“只动嘴不动手”的阶段。张贴宣传海报、发放科普书籍和科技讲座仍是目前主要服务方式，提供田间技术指导的农业科技部门稀缺。农业科技服务流于形式，缺乏有针对性的田间长期的，具体的指导。

　　第四，农业科技服务手段落后，难以满足现代化高科技农业的需求。农业科技部门缺乏现代化的服务手段，高新农业技术难以普及应用。采用现代通讯方式的电话咨询服务和网上信息发布更是少之又少。基础设施的落后使农业科技推广工作难度大、效果差，无法通过现代设施手段开展技术创新，更不能适应现代农业科技的发展。

　　2013年中央一号文件指出：实现农业持续稳定发展、长期确保农产品有效供给，根本出路在科技……大幅度增加农业科技投入，推动农业科技跨越发展，为农业增产、农民增收、农村繁荣注入强劲动力。中央一号文件精神完全符合农村实际，如何依靠农业科技创新，实现强农、惠农、富农，首先应树立农业科技服务理念，让农业科技成果不再是束之高阁，停留在评奖和实验室中。

　　在农业社会化服务体系高度发达的当下，服务无处不需，无处不有，无处不在，从某种意义上说，农业产业化实施运作的过程就是交织着服务与被服务关系的过程。

　　三、构建农业科技强农富农的服务体系应遵守以下几个基本原则

　　1.可行性原则

　　科技强农富农就是要提高农业生产的效率和农民生活的质量，增加农民的收入。能否达到这种目的，就涉及提供的农业科技服务体系是否符合当地农村实际情况，是否便于操作。因此，为了促进农业科技服务体系的顺利运行，构建农业科技服务体系必须最大限度地与当地的农村实际情况相适应。农业科技服务体系运作的各个过程应是协调的，所涉及的要素之间的关系也应该是和谐的，同时在实际的运行过程中可适当增加灵活性，以便于调控，易于操作。

　　2.统一性原则

　　构建农业科技服务体系要总体设计组织框架，该体系的创立、运行、调整、扶持应统一协调，以使体系中的各个部分能够相互补益、共同作用。从农业生产与农民生活角度构建农业科技服务体系，应体现对农业生产和农民生活各环节的一体化、系统化、全程化的服务。以农民的利益为本，增强农民的文化素质和科技素质，提高农民经营的本领。必须全面满足农民对农业科技服务的需求，整体建设农业科技服务体系。

　　3.公益性原则

　　农业科技服务体系应具有公益性，坚持“少收费、多服务”的宗旨，体现政府和社会对农业和农民的扶持。对于农业生产中的服务，属于国家和集体经济组织对农民的扶持，以及协调组织方面工作，根据情况，实行无偿服务，对于农村纯公共产品的供给也不得收费。属于市场调节范围内的农业科技服务也应体现低价微利的要求，合理收取服务费用。可以适度引入市场机制，鼓励更多的企业和社会组织参与农业科技服务，增强其活力。但所提供的服务不能单纯以盈利为目标，不能因此而增加农民的经济负担。

　　4.重点性原则

　　尽管农业科技服务体系突破了行业与所有制的限制，向所有农户及农业企业服务，但服务应有所侧重。地区之间在资源禀赋、农业生产结构、农民收入水平、技术水平以及农村社会建设等方面存在差异，影响农业和农村发展的关键因素也不相同。因此，农业科技服务体系要注意不同地区的特点，重点突出，对症下药。当前应把农业基础设施建设和农民的文化素质及科技素质的提升，放在突出位置，对于农业基础设施建设，以及农民的医疗、科技、教育、社会保障等方面的服务应优先考虑，只有农业基础设施上了水平，农民强了本领、富了脑袋，农业发展和农村繁荣才有可能。

　　5.效率效益原则

　　农业科技服务体系需要相应的成本。所服务的对象是数量庞大的小规模的农户，会增大服务的执行成本，这就要求在构建农业科技服务体系的过程中进行成本效益分析，选择成本低、效益大的政策方案。需要指出的是，农业科技服务执行成本相对容易确定，而农业科技服务的实施效益包含着大量难以量化的社会效益，往往难以准确计算。因此，农业科技服务既要避免只讲控制成本而不讲社会效益的倾向，又要避免只讲社会效益，不顾成本，造成财政沉重负担的倾向。实践中要把握好两者的平衡点，这可借鉴国内外的成功经验，加强调查研究，充分论证，在实践中不断调整，寻求二者的平衡。

　　6.持续性原则

　　农业科技服务体系要贯彻持续性原则。有两层含义：一是指基于农村的落后状况，作为一项系统工程的农业科技服务体系建设，需创造条件逐步建立。应利用现有条件，发挥现有优势，不断总结，量力而行、滚动发展，不能盲目推行，一步到位。二是指政府构建农业科技服务体系的决心不能动摇，并稳步向前推进。构建农业科技服务体系建设起步较晚，保持连续性尤为重要，只有如此，才能向农户传递真实的政策信号，表明政府解决“三农”问题，促进城乡协调发展的态度。

　　四、创新农业科技强农富农的措施

　　（一）推广农业科技成果，加强农业科技创新能力建设

　　通过农业科技推广实现农业产业化生产，是农业科技创新的出发点和归宿。解决农业科技成果推广问题，主要要依靠完善农业科技转化机制，增强农业科技成果和创新资源的输入能力。

　　一是要建立和健全以政府为主导的政策支持体系，以企业为主体的技术创新体系，面向中小企业的科技中介体系和新型的农村科技培训服务体系。

　　二是要围绕水果、茶叶、中药材、畜牧水产和旅游生态林业五大特色农业和矿山采掘业、食品加工业、医药工业、林产品加工业、水产品加工业五大支柱工业体系的技术创新，建立起区域经济的支撑体系。大力引进、消化和推广农业科技先进实用技术，大力发展农业科技型龙头企业和特色产业基地，集中力量，整合资源，突破重点产业发展的瓶颈技术，为农业工业化、农业产业化和城镇化提供科技支撑，实现经济与生态环境协调发展。

　　三是在组织力量攻克关键技术难题的同时，坚持“引进来”与“走出去”，做到科研课题从生产实践中来，科技成果应用到生产实践中去，从源头上解决科技成果转化难的问题，从而建立起开放高效的科技创新合作交流机制，搭建起技术创新的宽广平台。努力做到自主创新与先进的农业科学技术引进相结合。

　　四是要搭建发展平台，提高科技创新服务水平。按照“服务产业化、组织网络化、功能社会化”的方向，建立政府引导与市场化运作相结合的科技创新服务平台。

　　（二）加快建立农业科学技术服务中心和各类专业协会

　　应开辟多种渠道，加快城乡信息体系建设，完善工农业产品信息收集、整理、发布制度，提高信息的及时性、准确性和权威性，使信息网络向龙头企业、批发市场、中介组织和有条件的村延伸。

　　一是县乡政府应积极创造条件，优化政策环境，扶持技术服务中心或专业技术协会健康成长，逐步将其培植发展成为技工贸一体化、产供销一条龙服务的经济技术服务实体。

　　二是建立村级科普服务小组。积极培育发展各类科技示范典型、建立农村科技文化中心等，为群众提供科技文化服务。创新农业科技推广服务体系，加大科研开发力度。我们要按照中央一号文件提出的“强化公益性职能、放活经营性服务”的要求，以创新求发展，加快构建公益性为主的多元化、多层次的科技推广服务体系，加快科研开发和技术推广，努力提高社会科技水平。

　　三是按照优势产业和区域布局，建立区域性技术服务中心站。当前大部分地区的农业生产已经形成了规模化经营、专业化生产、区域化布局的模式。要根据中央一号文件精神，尽快成立区域性农业技术服务中心站。要做到中心站的办公地点、服务组织、服务人员、服务设施齐到位，真正为科技的发展提供了强有力的技术支撑。

　　（三）推进农业科研和技术推广体系改革

　　切实推进农业科研和技术推广体系的改革，并强化知识产权的实施力度和提供优惠政策，为企业进入农业科研领域提供激励机制。重点是要加强与科研院所的联系，认真实施高新农业科学技术攻关计划。打造良好的市场机制。按照整合资源、抓点带面、整体推进的发展思路，探索和实践“官助民办”的运营模式，即以政策、项目和少量资金进行引导，吸引企业和社会资本、技术及人才共同创办高新技术企业，调动和整合社会资源进入创新服务市场，为高新企业的成长和发展提供了广阔的空间。

　　（四）加大农业服务体系的建设

　　要加大农民需求导向的农业服务体系的建设力度，为农民提供无偿或低偿的综合服务，这是政府和社会的一项重要公益职能和社会职能。社会化的农业服务体系建设要基于效率和成本的资源配置，结合欠发达地区农户生产水平较低，信息获取能力弱，市场意识和经验缺乏，很难高效率地独自完成整个农产品经营管理过程，政府通过公共支农服务建设和赢利支农服务建设相结合，从而体现市场导向性和政策的引导力。

　　（五）加强组织领导，健全科技创新长效机制

　　加强科技创新能力建设，要突出党委政府的核心作用，科技管理部门要切实转变职能，进一步完善科技创新长效机制。

　　一是完善科技进步目标责任制。全面落实“一把手抓第一生产力”，进一步完善科技进步目标考核责任制，把抓科技进步作为党政领导贯彻落实科学发展观和建设和谐社会的重要内容；进一步发挥人大、政协在科技创新法律法规执行的监督作用，通过科技执法、调研，增强党政领导在科技创新方面的主动性和自觉性。

　　二是转变职能，提高对科技创新能力建设的领导能力。建立有效的沟通渠道，充分发挥其综合协调职能、公共科技服务功能、科技示范职能，努力营造科技创新的环境。要围绕特色产业的发展，积极开展科技成果的引进、消化、吸收和推广应用，建立一批具有示范、带动、辐射作用的科技示范企业、示范基地和示范户，增强科技创新的“造血”功能。

　　三是拓展投入渠道，增强科技创新发展后劲。科技强农富农是一项百年大计，因此，必须广开筹资渠道，建立健全多元化科技投入机制，发挥好科技投入在强农富农工作中的支撑作用。通过向上级业务部门争取、地方财政倾斜、金融部门支持等多种形式，初步建立起以政府投资为导向、金融贷款为后盾、群众投资为主体、引进外资和社会筹资为补充的多元化科技投入机制。

　　另外，政府在科技支农服务中存在“缺位”现象，农民对此满意度较低。依据目前中央要求政府公益性职能和经营性职能相分离的原则，各级政府应强化科技支农服务公益性方面的职能，逐渐剥离经营性服务职能，使其走向企业化和市场化。然而经调查发现，各级政府在重大动植物病虫害防治、农村公共信息和农业基础设施建设等公共产品的提供上存在明显“缺位”。

　　政府应该在交通运输、农业科技、市场信息、市场体制、市场规制、农业生产与市场基础设施等方面进行重点投入建设。在农业服务组织的运行机制中，要体现市场规律要求，运用市场机制建立农业服务体系的治理结构，明确政府、企业服务组织、农户等相关利益者的责、权、利，这样才能让农民真真得到实惠。

　　（六）完善农业科技服务政策的监督检查，保证农业科技服务政策的落实

　　目前对农业科技服务的法律法规有《农业法》《农业技术推广法》等，要进一步细化，有些方面还缺乏法律基础，这种状况往往会因形势的变化以及人为因素导致政策缺乏稳定性和连续性，而且多数政策只有指导意义，可操作性差。因此，在农业科技服务政策体系建设中要加快制定与农业科技服务相关的法律法规步伐。

　　（1）现有农业科技服务的法律法规，如《农业法》《农业技术推广法》等要进一步细化，进一步明确农业保护的目标、原则、各级政府的职责以及执行机构的权限，明确农业、农村支持保护资金的预算规模，农业、农村支持保护资金在每年新增财政收入中的比例，明确保护的内容、对象、范围、条件、具体标准以及农业科技服务政策的监督检查等，为具体政策实施提供可操作性依据。

　　（2）根据农业科技服务政策内容体系的需要出台专项法律法规，如在农业科技投入方面，制定《农业科技服务投资法》《农村发展法》《贫困地区援助法》《农业结构调整法》《农民收入支持法》等，在资源和环境方面，制定《农业生态环境保护法》《动植物保护法》《农地保护法》《农业用水法》等；在风险防范方面，制定《农业保险法》《灾害救济法》《食品援助法》《农村社会保障法》等；在规范市场方面，制定《农产品质量安全法》《农产品批发市场管理法》《农民合作组织法》《农业信贷法》《农村信用合作法》等等，为农业保护提供系统的法律保障。

　　（3）根据农业发展和社会经济发展水平的变化，对农业法律法规的有关内容进行必要的调整。

　　（七）构建完善的农业产业化经营的金融支持体系

　　1.农村金融机构不能很好适应农村经济发展和龙头企业多元化的资金需求突出表现在服务的品种少

　　仅能提供开户、结算、贷款等常规服务，而资信评估、理财咨询、承兑汇票、贴现等服务则很少，服务层次低，大多数是一些小额零散的业务，效率低，直接影响了企业的效率。针对目前推进农业产业化发展融资难的现状，要努力形成政策性融资与商业性融资相结合、间接融资与直接融资相协调的多元化资金支持体系。金融部门必须结合自治区资源优势，真正将金融支持农村产业化发展深入到农业的各个领域和各个生产环节，寻求农业产业化和金融机构发展的最佳结合点。

　　加快基地建设，扩张主导产业，培植龙头企业，加速农业产业化进程。

　　（1）进一步推进“基地”建设，支柱产业向区域化布局、规模化发展、标准化生产、产业化经营的方向发展。同时，大力改善农产品流通环境和基础设施。

　　（2）扶持和壮大一批以农产品加工和营销为重点的龙头企业，积极推广“公司—农户”的经营模式，鼓励龙头企业与农户建立稳固的利益联合机制，提升农业综合竞争力。

　　（3）加快企业经营机制的转换，建立现代企业制度，完善企业经营和财务会计制度，提升农业产业化企业的经营管理水平。

　　2.围绕构筑“公司—农户”的农业产业化链条，建立“农行—农发行—农村信用社—新型农村金融机构”的金融，支持农业龙头企业新模式

　　（1）重点支持“龙头”企业发展，以发挥其在农业产业化经营中的示范、带头作用。选择对农业产业化具有辐射面广、带动力强、经营规模大、资金实力雄厚、经济效益优良、抗风险能力强，并与农户、基地以及相关企业建立稳定经济关系的骨干企业作为信贷支持的重点对象。

　　（2）大力支持“主导”产业发展，以推动农业产业化发展。

　　（3）积极支持科技农业发展，增强农业产业化经营的后劲；支持区域特色农业发展，突出本区农业产业化经营特点。

　　（4）提高农业产业化融资效率。降低评级、授信标准，提高授信额度，下放贷款审批权限，简化贷款审批程序，提高贷款审批效率。调整贷款结构，合理确定贷款期限，提高短期贷款比重。开办商业汇票承兑等中间业务，发挥金融机构在项目评估、产业信息、代客理财等方面的优势，提高农业龙头企业的融资效率。

　　3.建立农业投入保障机制，提高农业抗风险能力

　　（1）落实龙头企业融资的配套扶持政策。各级政府要加大对农业龙头企业的财政支持力度，切实兑现税收减免政策。

　　（2）地方政府要牵头建立产业化发展基金担保机构，为农村金融机构发放支农贷款提供担保，降低龙头企业和专业大户的融资难度和成本。

　　（3）要加快发展政策性农业保险业务，承担和分散部分农业产业化发展中转移过来的投资风险和产业化经营中可能发生的风险，补偿受损农民的利益，从而保证信贷资金的归还，形成金融支持农业产业化良性循环的发展态势。

　　4.完善信贷风险防范体系，创造良好的农村金融外部环境

　　一方面，要尽快建立和完善信贷征信管理体系，做好资信评估工作，为金融部门提供全面的企业和个人信用报告，有效防范金融风险。

　　另一方面，要进一步加快农村信用工程建设，提高农村信用水平，为信贷投入提供信誉保证。同时加大清收不良贷款的力度，严厉打击各类恶意拖欠、逃废贷款的行为，努力营造良好的农村信用环境。

　　5.各级司法部门要加大对截留、挪用、贪污支农资金和信贷资金、支农建设项目中行贿受贿以及各类侵害农民和支农经营组织合法权益行为的侦察和执法力度，为支农服务政策的落实保驾护航

　　（八）发挥社会监督功能

　　在农村建立举报箱，开辟农民参与监督的渠道；发挥现代大众媒体的舆论监督职能，对农业科技服务政策执行中出现的违法行为进行公开曝光、跟踪报道或展开社会讨论；大力宣传农业科技服务政策执行中的先进典型，动员全社会力量大力宣传农业科技法律法规和农业科技服务政策，提高农民、农民合作经济组织、农业科技服务管理部门以及其他涉农部门的守法意识和严格执行农业科技服务政策的意识。

　　（1）构建与完善欠发达地区支农服务体系是一项系统工程，应结合欠发达地区“三农”问题的实际情况，开展相应的工作。构建与完善支农服务体系不仅与农业发展关系密切，与农民生活和农村稳定繁荣也具有重要联系。构建与完善欠发达地区支农服务体系，要结合欠达地区农业产业结构调整的要求、农村经济与社会发展的实际，以及农民对于支农服务的需求等多方因素，进行通盘考虑。

　　（2）应强化欠发达地区省市政府的宏观调控的支农服务职能和县乡政府的微观执行支农服务职能。当前在广大的欠发达地区农村，支农服务体系的公益性仍非常明显，政府要为其提供大量的基础设施和公共服务。为配合构建与完善欠发达地区支农服务体系，加强政府在支农服务领域的政策力度，政府应以支农服务体系的主导者与协调者的身份出现，总揽全局、协调各方，加强服务职能，提高服务效率，加快构建与完善支农服务体系的步伐。

　　（3）完善支农服务体系的运行方式。支农服务体系运行，仅有政府是不够的，大量的技术性的工作应由企事业单位来完成，需要多主体共同参与，多种服务模式相互配合。要适当引进市场机制，增强支农服务体系活力，特别要加强农业院校，科研院所、企业以及医疗卫生等部门的服务作用。政府需要创造良好的环境，让更多的企事业单位能够介入支农服务领域，建立“需求导向型”的支农服务模式。

　　（4）健全支农服务体系的运行机制和运行保障。投资机制、激励机制是支农服务体系两大“支撑”机制。投资机制要灵活、激励机制要有效，这是支农服务体系运行机制的核心。同时，支农服务体系实现最有效运行的前提是政策和法律保障。国外支农服务体系建设的经验表明，支农服务的快速发展与法律对其强有力的保护是分不开的，因此应该尽快建立一套支农服务的法律条款。组织保障是支农服务体系的核心；只有形成一支良好的支农服务体系的人才队伍，才能够形成可持续的支农服务力量，为促进支农服务体系的发展发挥持久作用。

　　（5）构建与完善欠发达地区支农服务体系应充分借鉴发达国家与国内发达地区的先进经验。历史是一面镜子，只有历史地看问题，才能现实地看问题。构建与完善欠发达地区支农服务体系，可以从发达国家和国内发达地区地支农服务实践中得到启示。在支农服务体系中，政府必须处于主导地位，支农服务所需资金主要来有政府，这是政府义不容辞的责任。支农服务最重要的是对农业实行支持和保护政策以及实行城乡统筹，增加农民收入，提高农村劳动力素质，实现农民享受公共服务带来的好处。