秦汉帝王文治武功全记录

第四十章 整顿吏治，惩治腐败

　　重用宦官外戚专权；调整政策，发展经济整顿吏治，惩治腐败霍光专权和霍氏集团的强大，给西汉王朝的皇权带来了沉重压力，不利于政治的稳定和皇权的加强。汉宣帝铲除了霍氏集团之后，全面掌握了国家大权，他开始施展自己的宏图大志，进行了大刀阔斧的改革，他要重新建立皇帝和中央的权威。

　　恢复相权 改革吏治是从恢复丞相的权力开始的。丞相这一官职是秦始皇设立的辅佐皇帝治理天下的百官之首，一直有非常大的权力。汉武帝登基之后，设立“中朝官”以削弱丞相的权力，这样以丞相为首的中央机构被称为“外朝官”，他们虽为中央的正式机构却没有实际的权力。皇帝的近臣、侍中、常侍、尚书等人组成“中朝官”，掌握了朝廷的实际权力，在整个昭帝和宣帝开始的时期，“中朝官”为霍氏集团所控制，皇帝本人无权，以丞相为首的中央机构也没有实际权力。昭帝时期，宰相田千秋受武帝遗命而辅佐昭帝，他虽为百官之首但始终不敢与霍光共同理事，只是一个政治摆设而已，这样才得以保全性命，善老终身。田千秋之后，继任的宰相们更是不敢轻举妄动，实际上正常的中央机构已经瘫痪，完全由专权势力来执掌朝政，这是一种很不正常的现象。汉宣帝掌握大权后，将“中朝官”的实际权力废止，把大权交给了以丞相为首的“外事官”，恢复了中央机构的正常办公，丞相统领百官，直接听命于皇帝。史书上记载，汉宣帝亲政后，以魏相为丞相“总令众值，甚称上意”，以后邴吉、于定国等人先后担任了丞相，既有名分又有实权，与汉武帝时期的丞相截然不同。整个宣帝时期的丞相都是善终其位的，没有一个被罢黜或者杀掉。

　　整顿地方吏治 在中央的秩序整顿好之后，汉宣帝开始整顿地方吏治。宣帝在民间时对百姓的疾苦有所了解，深知地方官吏有无德能、是否忠勤职守，直接关系到百姓能否安定。因此，汉宣帝十分重视地方长官的任选，他认为地方官吏对上要执行中央的政策，对下要直接治理平民百姓，政绩直接关系国家的兴衰，是“吏民”之本。每当任命刺史、郡守一级的大员，宣帝总是亲自召见，询问他们对施治的见解，当面考察他们的人品、学识和政绩。凡施治有能的郡守，宣帝都下诏褒奖，增加其薪俸，赏赐金帛，甚至封侯，朝中大臣出缺也由这些受褒奖的官员升任。汉宣帝时期，出现了许多政绩显著的官员，如郑弘、王成等人。

　　汉宣帝制定了一系列的地方官吏制度，如官吏一旦到任就不能轻易调动，以便让他们能够发挥自己的聪明才智，实行连贯的政策。宣帝还经常派使者考察州县，评定地方官吏的业绩。如公元前62年，汉宣帝派遣大夫夫强等12人巡行天下，考察官吏得失，举荐各地的良才。公元前54年，宣帝又派遣丞相等24人出巡天下，考察天下的冤狱，信赏必罚，收到了良好的效果。

　　汉宣帝还建立了一整套对官吏的考核与奖惩制度。当时有“上计”制度，即由县、郡等地方官吏在年终时将当地的户口、垦田、钱谷出入等情况汇总编为计簿，提交朝廷，作为考核地方官吏政绩的根据。宣帝针对武帝后期以来上计不实，计簿形如虚文的情况给予严格纠正，令相关官员核查计簿。对真伪相乱者，严加处罚。根据考课结果，宣帝综合名实，信赏必罚。他颁布诏令说：“有功不赏，有罪不课，虽唐虞犹不能化天下。”因政绩突出而受到奖励的官吏很多。相反，对那些不称职或有罪的官吏，宣帝则毫不手软，严惩不贷。久而久之，上计流为形式，不少人谎报浮夸。宣帝针对此下诏指出，“上计簿，具文而已”，他下令要御史严格审核，如发现疑点须详细调查，不容许鱼龙混杂。

　　宣帝多次下诏对二千石（郡守级官吏）的工作提出具体要求：实行五日一听事制度；不定期派使者巡行郡国，对二千石官员的工作进行考察。后来，又继续实行武帝以来派刺史考察郡国国相的制度。

　　宣帝还很注意防范官吏以不正当手段获取虚誉。宣帝曾下诏令地方官不得擅自征用民夫，不准随意提高过往使者、官员食宿的待遇。宣帝指出这是越职犯法，想以此获取虚誉而追求功名利禄，就好比站在河中的薄冰上等太阳，十分危险，倒霉就在眼前。

　　宣帝认为官吏不廉洁，就无从谈治国之道。任右扶风的尹翁归病逝，“家无余财”，宣帝下诏表扬其廉洁，并赏赐给其子黄金百斤。宣帝也注意解决官吏俸禄中的实际问题，他下诏说，低级官吏最辛苦，俸禄却最低，他们直接与百姓打交道，要想他们不鱼肉百姓很难。宣帝下令对俸禄在百石以下的官吏，一律再增加其俸禄的一半。

　　经过一系列整顿吏治的措施，取得了明显的效果，培养和造就了大批“良吏”，强化了中央对地方的统治，整个西汉时代的良吏，以汉宣帝时为最多。这些循吏或良吏执法公平、恩威并施、为政宽简，其统治往往显得“合人心”，得到世人的好评。他们是地主阶级中有远见、懂政策的官吏。

　　整顿吏治形成的激励机制，促进了官吏素质的提高，优化了官吏队伍的结构，保证了封建国家机器正常、高效的运转。宣帝时有不少官吏，包括高级官吏，刚做官时文化素养并不高，由于皇帝的提倡和仕途的需要，往往在政务之余，拜师或自学儒学。宣帝时历任丞相的素质，无论学识、能力、治绩都大大优于武帝、昭帝时期。他们积极参与国家大政方针的研究与决策，举荐考核官吏，协助皇帝处理军国大事，从而彻底改变了武、昭时期丞相无所作为的局面。还有许多官吏，或由低级郡吏察廉晋升而来，或因明经而被提拔。同时，整顿吏治又促进了社会经济的发展，成就了中兴大业。

　　当然，宣帝时的吏治仍有不少弊端。有些官吏时有执法不公、草菅人命，敲诈勒索、繁兴徭役，弄虚作假、沽名钓誉，应付差事、敷衍塞责等现象。有些官吏虽无大过，但平庸无能，不称其职。就连宣帝本人在处理政务中也带有较大的感情色彩，出现了冤案、错案，以及后期重用宦官等。尽管如此，从整体上看，宣帝整顿吏治是成功的，是应予肯定的。

　　处理霍氏旧臣 对于霍氏旧臣的处理，汉宣帝把握分寸，对不同的人不同对待。例如张安世，他父亲是著名的酷吏张汤，但是他一改父亲的作风，常常研读一些儒学作品，为人处世宽厚仁慈。霍光很器重他，在平定上官桀的叛乱中，张安世立下了赫赫功劳，霍光就任命他为车骑将军。汉宣帝即位的时候，起初霍光不是很同意，张安世就向霍光力说宣帝的美德，终于使他继位。霍光死后，张安世感觉自己难以立身，就要辞职，但是宣帝认为他虽为霍光党人，但是为人正直诚恳、勤于政事，不但没有处分他，而且升任他为卫将军，负责长乐宫和未央宫的警卫工作，又将京城的卫戍大权交给他，张安世十分感激，更加尽职尽责。杜延年在粉碎上官桀叛乱的过程中立有功勋，受到了霍光的赏识，被封为建平侯，汉宣帝即位后，霍光又赐予他大量食邑，位居九卿之列。霍光死后，宣帝认为杜延年是霍光的亲党，就想贬他的职务，就把他调到地方去担任了太守。霍氏集团谋反的时候，杜延年不为所动，默默地在自己的太守职位上尽职尽责，将辖地治理得井井有条，宣帝于是就恢复了他的官职，让他做了御史大夫。汉宣帝赏罚分明的政策深为大臣们所信服，也取得了良好的政治效果。

　　打击地方豪强 汉武帝末年，地方豪强势力渐渐强大起来，到了昭宣时期，无论在京城还是在地方郡国，豪强势力都形成了一股很大的力量。豪强势力勾结官府，他们相互联姻，欺压、鱼肉百姓，无恶不作。有的豪强势力强大，地方政府都不敢过问，这既严重阻碍了中央政策执行，又严重破坏了社会的治安和生产生活的正常进行。针对这一严重的社会问题，汉宣帝采取了严厉的打击措施，例如涿郡的西高氏、东高氏蔑视地方管理，横行乡里，汉宣帝派长史严延年前去治理，严延年一到任就把两家几名十恶不赦的祸首捉拿归案，晚上逮捕入狱，早晨就处死，当地的恶霸势力惊慌万分，百姓拍手称快。宣帝一系列打击豪强的措施，有助于加强中央和地方政府的权威，对于维护社会治安，保护普通百姓的生命财产安全和社会经济的正常发展都起到了良好的作用。

　　重用宦官外戚专权

　　宣帝直接贻患于后代的，是重用宦官和外戚。宣帝时外戚史氏、许氏、王氏等家族权势很大，许氏（许皇后的外家）一家三人封侯；史氏（宣帝祖母史良娣的外家）四人封侯；王氏（宣帝母王夫人的外家）二人封侯。他们的子弟许延寿、史高、王接都官至大司马车骑将军。平恩侯许广汉更是炙手可热。许广汉的新府第落成，“丞相、御史、将军、中二千石皆贺”，身为大臣的长信少府檀长卿为了取悦于许广汉，竟在宴席间装作猴子与狗打仗，丑态百出。宣帝晚年也不再像原先那样节俭，贪图起奢侈逸乐来，被称为“颇修汉武故事，宫室、车服盛于昭帝”。汉宣帝还任用宦官掌握宫中大权。司隶校尉盖宽饶进谏说：陛下不行圣道，用受过宫刑的宦官做辅佐国家的重臣。汉宣帝竟认为他是怨谤，盖宽饶被逼自杀。宣帝初年鼓励直言谏议的做法至此也不见了。重用外戚和宦官必然造成邪恶势力上升，正直人士受到排挤迫害。这些都成为西汉末期政治混乱局面的根源。

　　宣帝在位共25年。他在位时期，西汉盛世达到了它的顶点。西汉的盛衰恰恰从宣帝和继其位的元帝之间分界。宣帝及其以前，朝政整饬，社会基本稳定；自元帝及其后则朝纲废弛，社会日益动乱，西汉王朝迅速走下坡路，数十年后终至覆亡。当然，导致其覆亡的痼疾早已存在，而元帝以后愈演愈烈，最终不可收拾。

　　调整政策，发展经济

　　宣帝亲政后，同样未忘在民间时的所见所闻，他大刀阔斧地整顿朝政，注意减轻百姓的负担，发展生产。

　　西汉经武帝大规模对外用兵，又奢侈无度，国力耗损过大，百姓生活困苦不堪，社会经济凋敝不振。昭帝时霍光执政，与民休息，生产有了转机。宣帝登基后，又努力为生产的发展创造了一系列有利的条件。

　　轻徭薄赋，全民农桑 宣帝重视发展农业生产，他认为“农者兴德之本”。他屡次下诏减免租赋，减少人口税，以减轻百姓的负担，如遇灾荒，又注意赈贷贫民。当时流民陆续返归故里，为使这些缺衣乏食者安定下来从事农业生产，宣帝下令将公田借给他们耕种养殖，没有种子及粮食的由官府贷给，免征他们的人口税，所贷的种子和粮食也常常减免。宣帝对与百姓生活有关的事也比较注意，当时盐价很贵，老百姓又都离不了盐，宣帝知道这会增加百姓的困苦，下诏“减天下盐贾”。

　　宣帝也注意减少百姓的徭役。为了防备匈奴等外族入侵，汉朝长期在边塞留有大军屯戍。鉴于当时边患减少，宣帝认为“饬兵重屯，久劳百姓”，难以使天下安定。公元前67年，宣帝下诏撤减了一部分屯戍的兵马。呼韩邪单于与汉朝亲善后，边境少事，宣帝再次将屯戍的军队裁减五分之一。汉朝时在各郡国建有行宫别馆，以满足皇帝出巡之需，宣帝时下令不准动用民力修缮这些宫馆。宣帝还下诏对遇到祖父母、父母丧事的百姓，也免除徭役。宣帝也注意节省政府的开支。宣帝即位后需营建平陵（昭帝之陵），西汉历朝建造帝陵的费用均由大司农用政府的收入来支付，宣帝却下令从属于天子私产的水衡钱中，拿出三千万钱以建平陵。为了增加从事农业生产的劳动力，宣帝下诏裁减皇宫的御厨和乐府人员，让他们回乡去从事生产。

　　宣帝时代农业生产有较大的发展，丰收的年成较多。三辅及河东、弘农等郡，发展的速度尤为明显。武帝时开始在沿边郡县屯田，这时也颇见成效，不仅能供给边塞屯戍，还能部分内调。同时，宣帝也在西域组织了较大规模的屯田。由于连年丰收，宣帝时出现了西汉历史上最低的粮价——“谷石五钱”。为了防止谷贱伤农，宣帝采纳了大司农耿寿昌的建议，下诏设常平仓，令边郡在谷贱时增价收购，谷贵时减价售出，一方面稳定粮价，同时也利于保障北部边塞之需。宣帝还采纳了耿寿昌的另一个建议，下令在长安附近的三辅及河东、弘农等郡购粮以供给长安之需。这样一来，过去每年需从关东漕运至长安的四百万斛粮食可免运，往年漕运所用的六万漕卒，就可以减少一半。常平仓及减漕措施，解决了随着丰收而来的矛盾，有益于农业生产的继续发展。

　　发展手工业及工商业政策 宣帝时官府手工业也有较大的发展。齐郡三服官所织造的丝织品，蜀郡、广汉郡工官所制的漆器等均极精美。当时官府手工业不仅生产规模庞大，工艺也达到新的高度，史书称誉宣帝时“技巧工匠器械”的水平很高，其后元帝、成帝时期远远赶不上。

　　武帝时期工商业官营政策暴露出诸多弊端，昭帝时期就引起较大非议。公元前81年召开的盐铁会议上，众臣对这些政策进行了激烈的批评，导致了“罢郡国榷沽”的结果，但其他各项仍未罢除。宣帝亲政后，继续整顿这些政策，曾于公元前66年9月下诏：“吏或营私烦扰，不顾厥咎，朕甚闵（悯）之。盐，民之食，而贾咸贵，众庶重困，其减天下盐贾。”由此可见，工商官营政策在昭宣时期虽仍在执行，但经过整顿，这些政策的一些弊端，如官吏徇私枉法、贪污腐败等问题，在一定时期内得到了有效抑制，这有利于百姓的休养生息。