中国投资30年

第六节 政府投资决策的科学化和民主化

　　1.政府投资决策中存在的主要问题

　　政府投资是落实政府职能、推动经济社会协调发展的重要手段。政府投资决策包括两方面的内容：一是政府投资计划（规划）的制定，主要目的是根据经济和社会发展需要并结合公共财政体制改革的要求确定政府投资规模和资金的投向；二是政府投资项目的投资决策，确定项目的建设规模、建设内容、建设标准、筹资方案和建设组织实施方式等。一般而言，前者是后者的重要依据之一，没有纳入政府投资计划、不符合政府投资投向的项目，均不应作出开工建设的决定。改革开放30年来，为完善政府投资决策机制，提高政府投资决策水平，国家出台了一系列改革措施，如简化项目审批程序、下放投资项目审批权限、规范项目建设程序、引入咨询评估制度等，尤其是2004年的《国务院关于投资体制改革的决定》中进一步提出，要进一步完善和坚持科学的决策规则和程序，对特别重大的项目还应实行专家评议制度，逐步实行政府投资项目公示制度。这些改革措施的出台，提高了政府投资决策的科学化和民主化水平，对提高政府投资效益发挥了积极作用。

　　值得注意的是，迄今有关政府投资决策机制的改革措施，在提高政府投资决策的科学化和民主化水平方面，仍然存在一些问题：其一，现行有关政府投资决策的改革措施仍主要是在行政机构体系内部进行，国务院及地方各级人民政府实际上属于政府投资计划和重大政府投资项目的最高决策机构，而作为最高权利机构的全国人大及地方各级人大及其常委会，参与同级政府投资决策的机制不健全、不完善。其二，投资决策部门甚至主管决策审批事务的主要个人在政府投资计划制定尤其是投资项目决策中的自由裁量权过大，某个项目是否要引入以及如何实施咨询评估制度，是否要邀请以及如何邀请专家参与评议，在很大程度上取决于投资决策部门甚至主管审批事务的个人偏好。另外，对于中介咨询机构和专家的意见和建议，是否听取和吸纳并作为决策的依据，也在很大程度上取决于投资决策部门甚至个人的偏好。其三，正确的投资决策需要建立在大量的真实信息基础上，但信息本身具有复杂性，决策部门和个人不能收集和处理全部的信息，更进一步地说，信息还具有不确定性，决策部门和个人可能收集什么样的信息、信息的真实准确性及其可能导致的结果实际上也很难把握。

　　2.政府投资计划和重大项目应由人大审议批准

　　审议、决定事关国民经济和社会发展全局的重大事项，是宪法、法律赋予各级人大及其常委会的一项重要职权，政府投资计划和重大政府投资项目以及相应的政府投资预算支出是国民经济和社会发展规划（计划）的重要内容之一，显然属于重大事项的内容。改革开放以来，随着经济的快速发展，中央和地方各级人民政府的财力不断增强，政府投资额也逐年增加。人大审议政府投资计划和重大政府投资项目，不仅在于落实宪法和法律赋予人大的职权，更是提高政府投资决策的民主化和科学化的重要举措。但由于种种原因，目前，我国人大及其常委会在审议政府投资计划和重大政府投资项目时普遍存在务虚（即表态性决议、决定、审议意见多，实质性决议、决定少）、滞后（政府先决策、人大后决定）等问题，降低了人大及其常委会应有的作用和威信。而像长江三峡工程由作为最高行政机构的国务院提请全国人代会审议并最终由全国人代会投票表决通过的重大项目，迄今尚无二例（见专栏9-3）。

　　专栏9-3 长江三峡工程通过全国人代会审议和表决的方式作出决策

　　三峡工程是我国第一个、也是迄今唯一由全国人民代表大会通过投票表决完成最终投资决策程序的政府投资项目，它打破了我国政府投资项目历来均由行政部门直接决策的传统做法，开创了作为最高权利机构的立法机构介入重大政府投资项目决策程序的先例，成为我国政府投资决策民主化、科学化的典范。

　　1992年4月3日，全国人大七届五次会议对国务院关于兴建三峡工程的方案进行投票表决，赞成票占出席人数的67%，其中赞成1767票，反对177票，弃权664票。近1/3的与会代表本着负责任和谨慎的态度投了反对票和弃权票。在很大程度上，与会人大代表在三峡工程上存在一定的各种分歧（以及有关专家和社会公众对兴建三峡工程的反对意见），从多方面、多专业反映了三峡工程存在的各种问题，给三峡工程方案的完善及其后续的建设实施等各个环节形成了必要的压力，也使得工程建设方案更加完善。从这方面看，三峡工程决策的民主化，对进一步提高三峡工程决策的科学化水平起到很大的积极作用。

　　总之，通过人大审议和投票表决的投资决策模式不仅使三峡工程的投资决策具备了法律效力，更体现了政府投资项目从法理上应实行民主决策、科学决策的思路。

　　近年来，尽管一些地方在政府投资管理和监督方面引入了人大或其常委会实质性参与的机制，但主要集中在明确人大及其常委会在政府投资计划制定和执行中的相关权利，如政府投资计划应提交人代会审查通过，政府投资计划发生重大调整时政府部门应提请人大常委会审查批准等。而对政府投资建设的重大项目，包括一些涉及大量移民征地、社会影响很大的企业投资建设项目，仍很少像三峡工程一样由人代会进行审议决定。

　　为完善政府投资决策机制，提高政府投资决策的民主化和科学化水平，按照“决策、执行”相对分离的改革思路，今后政府投资决策应逐步由政府行政部门主导的机制向人大主导的机制转变：政府投资计划草案由政府部门负责编制，但最终的投资计划需经人代会审议批准，人大代表们争议较大的项目，如不符合科学发展观、超越政府投资职能范围、投向不合理、投资资金超越政府财力、潜在社会和环境影响很大的项目，应暂缓列入乃至剔除出政府投资计划，而社会公众普遍十分关注、社会和环境效益很大、急需开工建设的项目，应直接纳入政府投资计划或开展项目前期工作。对少数跨区域的、关系经济和社会发展全局、潜在社会和环境影响很大的重大政府投资建设项目和企业投资项目，则不仅是纳入政府投资计划的问题，而应直接由人大作出决策，即其建设目标、建设规模、建设内容、建设标准、移民拆迁安置方案等重大事项，应由人代会审议决定。

　　3.尽快推行政府投资项目的决策听证制度

　　听证是社会参与的重要形式。听证制度是现代社会普遍推行的用于保证各利益主体平等参与公共决策过程，最终实现决策民主化、公开化、科学化的一种重要制度安排。通过听证参与公共政策是现代社会民主化的必然要求，建立政府投资建设项目听证制度具有重要的现实意义。目前我国有三部法律规定了要实行听证制度，即《行政处罚法》、《价格法》和《立法法》。对政府投资项目建设等与公众利益密切相关的领域，除个别地区在相关法规中提及公共决策应当以听证会形式征求社会公众意见外，但至今仍未在国家法律层面上要求对政府投资建设项目实行听证制度。

　　（1）政府投资项目决策听证的必要性。就政府投资项目决策而言，听证的必要性主要有以下几个方面：

　　我国现行的政府投资建设项目决策制度，是以行政机关为主导的，社会公众力量非常薄弱，而决策机关的行政力量强大，社会公众缺乏与行政机关平等的对话能力；且社会公众过于分散的诉求难以对决策机关构成实质性影响，反过来也使决策机关面对多元化的公众需求而无所适从。因此，通过听证方式来拓宽社会公众参与渠道，提升公众参与项目决策的程度，是实现项目决策民主化、科学化的必然之路。

　　由于信息不对称的客观存在和项目决策系统内外信息交流的不充分，产生了系统内外压力的不平衡，这使得项目决策过程始终处于某种压力状态下。为缓解系统压力，迫切需要将公众参与引入决策系统。一方面让社会公众积聚的能量（如对项目侵害其利益产生的不满情绪）释放出来；另一方面让决策机关的系部内部信息向社会公众开放，从而实现项目决策系统的稳定与平衡。

　　项目建设的必要性和设计方案，包括项目选址、建设规模、建设内容、建设标准、筹资方案、征地拆迁、安置补偿等与现实情况难免存在某种程度的偏差，直接涉及公众利益，而听证有助于发挥公众的监督作用，及时纠正偏差，发现潜在风险，从而保证整个项目良性运行。

　　社会公众参与公共政策的制定是衡量现代社会民主化程度和水平的一种重要标志。听证制度通过其本身的公正性遏制行政机关的恣意和非恣意行为，通过扩大参与决策者的范围，广泛收集各类信息，并通过外在的监督来促进公共政策的公正性。重大政府投资项目决策听证属于公共政策的一个重要环节，是公共政策的重要内容，应该吸收社会公众尤其是受项目直接影响利益群体的参与。

　　保障纳税人权利的必然要求。长期以来，在计划经济集权体制的隐形分配机制下，政府对于财政的收支无需公开透明，纳税人权利意识不彰，也没有公开透明的诉求。而在社会主义市场经济条件下，纳税人权利意识逐渐加强，对包括政府投资项目在内的重大的公共支出应该有知情权和参与权。更进一步说，政府投资项目的建设资金最终来源纳税人。社会公众作为纳税人，有权决定税款的使用。

　　总之，社会公众参与政府投资建设项目决策是实现项目决策民主化和科学化的必然要求。

　　（2）建立听证制度的初步设想。实行听证制度是一项非常耗时和需要花费大量人力、物力的工作，建立政府投资项目听证制度并不意味着项目实施过程中的每个阶段、每个环节都需要经过听证这一程序，而只是需要针对一些投资规模大、有可能对公众合法权益造成侵害的决策事项进行听证。

　　听证组织机构。按照“谁决策、谁审批、谁组织听证”的原则确定听证的组织机构。对地方各级政府投资的重大项目，一般应由地方人民政府（或地方投资主管部门）组织听证会，特别重大的项目，应由地方人大常委会组织听证会。按照有关规定，需要国务院投资主管部门审批或核报国务院批准的地方政府投资项目，应由国务院投资主管部门组织或委托省级人民政府组织听证会。中央政府投资项目，应由国务院投资主管部门组织听证会，特别重大的项目，应由全国人大常委会组织听证会。

　　听证时机。最好选择在可行性研究报告完成后、投资主管部门正式批复前举行听证会。如听证会上各方对项目相关决策事项存在重大分歧和异议，必要时，投资主管部门可责令项目建设单位调整项目建设方案并进一步修改完善可行性研究报告，再举行一次听证会。

　　听证内容。项目决策听证的内容应重点围绕项目建设的必要性、可行性、科学性等问题展开。一般而言，听证会的具体内容应包括：项目建设的必要性和意义；项目选址方案；建设规模、建设内容和建设标准；城市房屋拆迁、农村土地征用的补偿安置方案；环境影响和环境保护措施；总投资和资金筹措方案以及政府投资额和投资方式；经济和社会影响；社会公众要求举行听证会的有关事项。

　　听证会的召集。鉴于需要举行听证会的政府投资建设项目往往影响范围广、涉及层面多，从提高听证会的召集效率考虑，可采取听证组织机构发起，自上而下的召集模式。

　　听证参加人。听证会的参加人，除投资主管部门和项目建设单位外，其他参与人代表建议分三大类：政府机关、专家和公众代表，为建立制衡机制，建议各自人数比例为3：4：3.其中，政府机关代表应包括与项目建设有关的政府部门单位人员，主要为：土地、规划、财政、建设等部门人员。专家则主要包括建设项目涉及的经济、技术、环保、建筑、社会学、法律等领域的专家。社会公众代表则应包括以项目建设地点为中心一定半径范围内的周边区域的居民、企业及其他社会组织等，要强调各利益主体的代表性。