中国投资30年

第二节 改革开放以来投资体制改革的历史回顾

　　1978年以来，我国投资体制改革的历史进程大致可以划分为四个阶段。

　　1.起步阶段（1978～1987年）

　　1978～1987年处于起步阶段的投资体制改革，主要集中在对投资项目建设实施管理体制的方面，属于浅层次的、局部的、针对某些具体制度和规定进行的尝试性变革，涉及改革传统计划经济体制的内容较少，基本没有触及传统投资体制的根本性和实质性弊端。尽管如此，也必须肯定这一阶段改革的最重要成果在于，它突破了传统计划经济条件下中央政府作为唯一投资主体和中央财政资金作为唯一固定资产投资来源的历史禁锢，为我国投资领域逐步形成投资主体多元化和投资来源多渠道的体制格局奠定了基础，对此后建立符合社会主义市场经济要求的投资体制极具意义。

　　投资体制改革起步阶段的基本特点是，简政放权、缩小指令性计划范围和尝试投资项目建设实施的市场化。推行“拨款改贷款”，改革投资计划管理和实行投资包干责任制等单项改革措施，是这一阶段改革的基本内容。

　　（1）投资主体逐步走向多元化。

　　中央政府和地方政府成为两级利益主体。从1980年开始实行的“分灶吃饭”的财政包干体制，改变了新中国成立以来由中央“统收统支”的财政分配体制，出现了中央政府和地方政府两级利益主体，包括投资事权在内的两级事权得到初步划分，地方财政预算内统筹基本建设投资和机动财力等预算外收入成为地方政府扩大基建投入的重要资金来源。

　　以乡镇企业为代表的集体经济和民营经济得到初步发展，民营企业和私人个体企业作为有独立经济利益的投资主体开始出现。

　　外商投资主体逐步进入。1979年7月，五届全国人大二次会议通过了《中华人民共和国中外合资经营企业法》；1981年，国务院颁布了《技术引进和设备进口工作暂行条例》；1983年9月，中共中央和国务院发布《关于加强外资利用的指示》、国务院发布《利用外资计划管理试行办法》、《中华人民共和国中外合资经营企业法实施条例》；1986年4月，六届全国人大四次会议通过《中华人民共和国外资企业法》；同年10月，国务院发布《关于鼓励外商投资的规定》。通过制定和发布这些法律、法规和政策，建立了规范的利用外资计划管理制度和项目审批制度，进一步吸引了外商直接投资。到1987年，外商直接投资及其他投资达到43.2亿美元。

　　（2）改革投资计划管理体制。1984年8月，国家计委发出《关于简化基本建设项目审批手续的通知》，决定下放固定资产投资项目的审批权限，简化项目审批程序，进一步扩大地方政府和企业的投资决策自主权。该《通知》规定将基本建设大中型项目原规定审批的项目建议书、可行性研究报告、设计任务书、初步设计、开工报告五道手续，简化为项目建议书、设计任务书两道手续。各地计委也对项目审批权做了层层下放。同时，国家计委提高了对生产性建设项目的审批限额。

　　1986年，国家开始编制全社会固定资产投资计划，缩小指令性计划的范围，扩大指导性计划和市场调节的范围，对全社会的固定资产投资活动进行分类计划和指导。全社会固定资产投资，包括全民所有制单位投资、集体所有制单位投资、个体投资以及中外合资企业中的投资，均须纳入全国和分部门、分地区的固定资产投资计划，根据不同情况，分别实行指令性计划和指导性计划。对全民所有制单位固定资产投资的管理以指令性计划为主；对城乡集体所有制单位和个体投资实行指导性计划。

　　1987年，国务院发出《关于放宽固定资产投资审批权限和简化手续的通知》，规定对煤炭、石油、石油化工、钢铁、有色金属、铁道和电力7个行业实行承包部门管理的“七五”规划内的基本建设大中型项目，国家计委只审批项目建议书，将设计任务书、初步设计的审批权下放给包干部门，并将重点行业投资5000万元以下的项目审批权全部下放给各部门和各省、自治区、直辖市。

　　（3）改革建设项目前期工作。

　　借鉴国际上先进的技术经济评价方法，重新规范建设项目前期工作的程序、内容和深度。1983年2月，国家计委颁发了《关于建设项目进行可行性研究的试行管理办法》的通知，明确指出：项目可行性研究是建设前期工作的重要内容，是基本建设程序的组成部分，大中型项目的可行性研究由国家计委审批，不附可行性研究报告不得审批设计任务书。该办法还规定了可行性研究的内容、编制、审批等管理办法等。

　　成立中国国际工程咨询公司，将可行性研究报告及评估工作正式纳入项目决策程序。1985年，国家计委要求所有大中型项目先经过中国国际工程咨询公司对可行性研究进行评估，然后由国家计委审批，并在1986年国务院74号文件中对此作出了明确的规定。1986年，国务院决定正式成立中国国际工程咨询公司。由该公司承担大中型项目的可行性研究和大型工程设计的评估任务。1987年，国家计委首次颁布了《关于建设项目经济评价方法》、《建设项目经济评价参数》等文件，要求凡是新上的基本建设大中型项目和限额以上的技术改造项目，都要参照这套评价标准和评价方法进行评价。

　　作为前期工作的重要环节，对项目的可行性研究、重大项目的项目建议书的评估论证的加强，对改革投资决策体制和提高投资效益起到了积极的作用。

　　（4）尝试建立投资责任约束机制。这期间，在尝试建立投资责任约束机制方面推出的改革措施主要包括国家财政预算内基建拨款实行“拨改贷”和试行投资包干制。

　　1979年，国家决定在部分行业和地区开展基建投资由财政预算拨款改为银行贷款（“拨改贷”）的试点工作。之后，“拨改贷”范围逐步扩大。从1981年起，凡是实行独立核算有偿还能力的企事业单位，进行基本建设所需投资，除尽量利用企业自有资金外，一律改为银行贷款。1982年5月，国家计委、国家建委、财政部、建设银行发出《关于进一步实行基本建设拨款改贷款的通知》，重申“对独立核算、有还款能力的项目，实行基本建设贷款制度”。1984年下半年实行的《建筑业和基本建设管理体制改革方案》进一步规定：“国家投资的建设项目，都要按照资金有偿使用的原则，改财政拨款为银行贷款。”此外，参照国家预算内基本建设投资“拨改贷”的做法，技术改造投资也实行了“拨改贷”。

　　国家财政预算内投资实行“拨改贷”的主要意义在于，改变国家资金无偿使用的传统做法观念，实现资金的有偿使用，从而在一定程度上建立起了投资的责任约束机制。

　　大力推行建设项目投资包干责任制，对勘察设计单位推行技术经济承包责任制，推进建筑材料和设备供应单位实现企业化经营。投资项目包干责任制，是指建设单位对国家计划确定的建设项目，按建设规模、投资规模、建设工期、综合生产能力、工程质量和材料消耗等实行包干建设，这是实行责、权、利相结合的经营管理责任制的雏形。项目投资包干责任制在宝钢集团等大型项目建设中收到了良好效果。

　　（5）尝试多渠道筹措建设资金。

　　国内银行逐年扩大固定资产投资贷款业务。1979年，国内银行开始改变此前信贷只能用于流动资金，不允许用于固定资产投资贷款的做法，试办少量固定资产贷款。1980年，经国务院批准，国家安排了20亿元轻纺工业中短期专项贷款，突破了银行贷款不能用于中长期固定资产投资的规定，为日后银行贷款成为固定资产投资的主要来源奠定了基础。

　　开征国家能源交通重点建设基金和建筑税。为了集中必要的资金，尽快解决能源交通的“瓶颈”制约，1982年12月，中共中央、国务院发布了《关于征集国家能源交通重点建设基金的通知》，决定从1983年1月1日起，对一切国营企事业单位、机关团体、部队和地方政府的各项预算外资金，以及城镇集体企业缴纳所得税后的利润，除了国家免征的项目外，一律按当年实际收入的10%（后提高到15%）征集国家能源交通重点建设基金，全部上交中央财政。地方超额完成任务的部分，全部留给各省、市、自治区使用。地方超收留用部分，只能用于与中央合资建设或本地区自己举办的能源交通建设项目。国务院又规定从1983年11月1日起，一切国营企事业单位、机关团体、部队和地方政府以及城镇集体企业用国家预算外资金、地方机动财力、企事业单位留用的各种自有资金、银行贷款和其他自筹资金安排的基本建设和更新改造措施项目的建筑工程，除了按规定可以免征的工程以外，都要缴纳建筑税。除地方留用50%以外，建筑税上交中央金库，作为中央财政收入，用于重点建设。

　　发行重点建设债券和企业债券。为了解决建设资金不足的问题，1987年，国家决定委托建设银行代理发行电力、冶金、有色金属、石化重点企业债券。与此同时，国家发行了重点建设债券和国家建设债券。重点建设债券和企业债券的发行开辟了固定资产投资的新渠道。

　　（6）在建设实施领域逐步引入市场机制。1984年9月，国务院下发了《关于改革建筑业和基本建设管理体制若干问题的暂行规定》，要求改革单纯用行政手段分配建设任务的老办法，实行招标投标，由发包单位择优选定勘察设计单位和建筑安装企业，并强调要打破地区封锁和行业封锁，鼓励竞争，防止垄断。同年11月，国家计委、建设部颁发了《建设工程招标投标暂行规定》，要求“列入国家、部门和地区计划的建设工程，除某些不宜招标的特殊工程外，均按本规定进行招标”，并对建设工程实行招标投标制的范围、招标投标的形式、程序及内容作出了全面规定。1984年11月，在国务院批转的国家计委《关于工程设计改革的几点意见》和1985年5月，在国家计委和城乡建设环境保护部发布的《工程设计招标暂行办法》中，对设计招标的目的、范围、程序、管理及监督又专门作出具体规定，许多专业管理部门也根据自己的行业特点分别制定了行业招投标管理办法、招投标方式开始得到广泛采用。

　　（7）改革重点建设项目管理制度。1982年2月，国家计委发出《关于按合理工期组织建设的通知》，并与国家建委联合下发《关于编制建设前期工作计划的通知》。1983年3月，国家计委下发《关于建立前期工作项目经理的通知》，同年11月，国家计委、国家经委、国家物资局、建设银行联合颁发了《按合理工期组织建设项目的重点项目物资计划、供应和管理办法》。这些文件的下发逐步形成了系统的重点建设项目管理制度。其主要内容有：在国民经济和社会发展五年计划中正式编制建设前期工作计划；从1983年开始，对列入年度计划的大中型项目按投产、续建、新开工、预备和建设前工作五类进行分类动态管理；从1982年开始，对建设项目实行“五定”，并建立严格的责任制度。所有国家计划确定建设的大中型项目，一律实行“五定”，即定建设规模、定投资总额、定建设工期、定投资效果、定外部协作条件；对重点建设项目，按合理工期组织建设并抓好配套工程建设；及时开展项目收尾和竣工验收；以保证重点项目的建成投产。

　　总的来说，这一时期计划经济仍占据主导地位，作为计划经济核心组成部分的投资体制，其改革也仅仅局限于投资决策权在各级政府之间的收收放放、政府部门之间的统统分分和建设程序的增增减减，投资运行则陷于“一统就死，一放就乱”的死结之中。

　　2.探索阶段（1988～1991年）

　　针对前一时期投资领域存在的主要问题，在总结以往改革的经验和教训的基础上，1988年，国务院颁布《关于投资管理体制的近期改革方案》。该方案提出按市场化取向改革投资管理体制，实现政府投资的企业化经营，将预算内基本建设投资划分为经营性和非经营性两类，分别进行管理等思想和理念。该方案的出台，标志着我国投资体制改革进入了由计划经济向市场经济转轨时期的探索阶段。这一时期的投资体制改革也主要是按照该方案提出的改革任务和要求开展的。

　　（1）初步划分了中央和地方政府的投资范围。针对当时中央政府承担的重点建设任务过重，资金使用过于分散，国民经济运行中能源、交通运输和基础原材料供需矛盾日益尖锐的问题，《关于投资管理体制的近期改革方案》明确提出，改革中央政府对重点建设包揽过多的做法，合理划分中央政府与地方政府的投资范围，基础工业和基础设施建设实行中央、省区市两级配置，两级调控。规定面向全国的重要的建设工程，以中央政府为主承担；区域性的重点建设工程和一般性的建设工程，由地方政府承担。中央政府投资或以中央政府为主投资的具体范围，包括关系国民经济全局的重大能源、原材料工业基地，跨地区的、面向全国的交通运输、邮电通信骨干设施，重大的关键的机械电子、轻纺工业项目，大江大河治理的骨干工程，跨流域、跨省区骨干水利项目，跨省区的农业种植业、养殖业生产和流通领域的基础设施项目和重大农业基地和重点防护林工程，关键的新兴产业项目，重要的科技和文教设施，国防工业等的建设，包括重要配套设施的建设以及对经济不发达地区建设的扶持项目。地方政府投资的具体范围，包括农业、林业、水利，本地区需要的能源、原材料工业，地方的交通运输、邮电通信设施，机电、轻纺工业，科技、教育、文化、卫生以及城市公用设施和服务设施的建设。

　　（2）将预算内基本建设投资分为经营性和非经营性两类管理。为了使关系国民经济发展后劲的基础工业、基础设施和一些重大经济社会发展的建设项目的资金来源保持稳定，能够按合理工期组织建设，经国务院批准，从1988年起建立中央基本建设基金制度。中央基本建设基金由已开征的能源、交通重点建设基金中中央使用部分，已开征的建筑税中中央使用部分，铁道部包干收入中用于预算内基本建设部分，国家预算内“拨改贷”投资收回的本息以及财政定额拨款构成。基本建设基金与财政一般性预算支出分开，由国家计委负责编制分配计划，建设银行按计划进行拨付和监管，在财政预算中列收列支，实行专款专用，年终结转，周转使用。

　　中央基本建设基金划分为经营性和非经营性两类：非经营性基本建设基金，主要用于中央各部门直接举办的文化、教育、卫生、科研等建设和大江大河的治理；经营性基本建设基金，不再由行业管理部门直接管理，由国家计委通过计划下达给国家专业投资公司，主要用于计划内的基础设施和基础工业的重点工程（见专栏7-1）。

　　专栏7-1 成立政府投资公司管理政府经营性投资

　　在国务院行政机构改革中，对原来由各部门管理的投资按经营性和非经营性进行剥离，试图通过成立国家专业投资公司，用经济办法对经营性投资进行管理。国家专业投资公司是从事固定资产投资开发和经营活动的具有法人地位的企业，是组织中央经营性投资活动的投资主体，既具有控股公司的职能，使资金能够保值增值，又有承担国家政策性投资的职能，在国家方针、政策、法规，以及行业规划的范围内，自主经营国家分配给各公司的经营性投资。中央一级成立了能源、交通、原材料、机电轻纺、农业、林业六个国家专业投资公司，负责管理和经营本行业中央投资的经营性项目（包括基本建设项目和更新改造项目）的固定资产投资。国家专业投资公司由国家计委归口领导（或由国家计委和部门归口领导，以国家计委为主），但不是行政隶属关系。与此同时，各地方政府也陆续参照中央政府的做法，设立所属的政府投资公司。

　　（3）进一步扩大融资渠道。

　　建立证券交易市场，为固定资产投资开辟直接融资渠道。1990年11月26日和1991年7月3日，经国务院批准在上海和深圳分别成立了证券交易所，通过发行股票和债券，为企业投资开辟了新的资金来源。

　　针对基础产业设立专项建设资金。为了解决当时基础设施和基础产业建设资金不足的矛盾，国家采取多层次、多渠道筹集资金举办基础设施和基础产业的办法，结合不同行业的特点和基础产品价格的调整，先后设立了石油、电力、铁道、交通、邮电、民航专项建设基金，极大地促进了这些基础设施和基础产业的发展。

　　（4）尝试用经济和法律手段实施投资调控。

　　颁布产业政策。1989年3月15日，国务院颁布《关于当前产业政策要点的决定》，第一次用产业政策的形式明确了国民经济各个领域中重点支持和限制的产业及产品，提出产业发展序列，以此作为调整产业结构、进行宏观调控的依据。

　　开征固定资产投资方向调节税。为了贯彻国家产业政策，控制投资规模，引导投资方向，调整投资结构，加强重点建设，国务院制定并颁布了《中华人民共和国固定资产投资方向调节税暂行条例》，并于1991年起施行。投资方向调节税根据国家产业政策和项目经济规模实行差别税率，成为国家运用经济杠杆调节投资方向的一项重要措施。

　　总的来说，1988～1991年，我国的经济体制改革处于从计划经济向市场经济的探索时期。包括投资体制在内的各项改革，一方面，随着对“有计划商品经济”、“计划经济与商品经济相结合”，以及“计划调节市场、市场引导企业”的认识逐步提高，改革措施中发挥市场机制的内容逐步增加；另一方面，由于传统计划经济体制的巨大影响，仍然具有传统投资体制的一些特征，甚至《关于投资管理体制的近期改革方案》中提出的多数改革任务都没有完成。

　　3.转轨阶段（1992～2003年）

　　1992年以后，在邓小平同志南方讲话精神的鼓舞下，按照中共十四大提出的建立社会主义市场经济体制的要求，我国经济体制改革进入了一个新的时期，国有企业、财税、金融、计划、投资、外贸等领域的改革全面展开，投资体制改革也进入了一个从计划经济向市场经济全面转轨的新阶段。

　　这一阶段，我国的投资体制开始突破计划经济体制和计划经济观念的束缚，按照建立社会主义市场经济的要求，解放思想，不断进取，进行了不懈的改革探索，积累了宝贵的经验教训，为建立适应社会主义市场经济要求的新型投资体制奠定了基础，取得了显著的阶段性成果。

　　（1）建立竞争性、基础性和公益性三类项目投资的管理机制。1993年，中共十四届三中全会确定了建立社会主义市场经济体制的改革总体目标，在《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中提出要深化投资体制改革，将项目投资划分为竞争性、基础性和公益性三类，“竞争性项目投资由企业自主决策，自担风险，所需贷款由商业银行自主决定，自负盈亏。用项目登记备案制代替现行的行政审批制，把这方面的投融资活动推向市场，国家用产业政策予以引导。基础性项目建设要鼓励和吸引各方投资参与。地方政府负责地区性的基础设施建设。国家重大建设项目，按照统一规划，由国家开发银行等政策性银行，通过财政投融资和金融债券等渠道筹资，采取控股、参股和政策性优惠贷款等多种形式进行；企业法人对筹划、筹资、建设直至生产经营、归还贷款本息以及资产保值增值全过程负责。社会公益性项目建设，要广泛吸收社会各界资金，根据中央和地方事权划分，由政府通过财政统筹安排”。

　　（2）政策性投融资业务与商业性融资业务分离。按照《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中提出的“建立政策性银行，实行政策性业务与商业性业务分离。组建国家开发银行……承担严格界定的政策性业务”的改革任务，1993年12月，国务院批准人民银行提出的金融体制改革方案，明确了将银行政策性业务与商业性业务分离的改革原则。1994年3月，国家开发银行正式成立，负责发放政策性固定资产投资贷款。政策性固定资产投资项目主要包括制约经济发展的“瓶颈”项目，直接关系增强综合国力的支柱产业中的重点项目，重大高新技术在经济领域应用的项目和跨地区的重大基础设施项目等。1994年，国家开发银行按照国家计划，以向各金融机构发行金融债券的形式筹集信贷资金；国家财政开始为国家开发银行核拨资本金。国家开发银行成立后，建设项目的政策性固定资产投资信贷业务从专业银行的信贷业务中分离出来。建设银行、工商银行、中国银行、农业银行等国有专业银行开始逐步向商业银行过渡。

　　与此同时，经国务院批准，对原有国家六大投资公司进行整顿和重组，除组建国家开发银行外，还于1995年5月正式成立国家开发投资公司。国家开发投资公司是国有独资政策性投资机构，由国家开发银行监管，接受由国家开发银行、国家计委、国家经贸委、财政部、中国人民银行组成的监事会的监督指导。国家开发投资公司的主要任务是对国家确定的政策性项目进行参股、控股投资，实现国有资产的保值增值。

　　（3）进一步强化投资责任约束机制。

　　推行项目法人责任制。1978年以来，我国先后试行了各种方式的投资项目责任制度，但是责任主体、责任范围、目标和权益、风险承担方式等都不明确。为改变这种状况，1996年4月，国家计委颁发了《关于实行建设项目法人责任制的暂行规定》，要求国有单位经营性基本建设大中型项目必须组建项目法人，实行项目法人责任制；项目法人按照国家有关规定享有充分的自主权，对建设项目的筹划、资金筹措、建设实施、生产经营、债务偿还和资产保值增值，实行全过程负责。项目建设要尽可能依托现有企业进行，项目建议书、可行性研究报告要由项目法人提出。不能依托现有企业进行建设的项目，其项目建议书、可行性研究报告可由政府部门、有关单位或项目发起人提出，但经有权审批部门批准后要迅速确定项目法人，条件具备的要组建符合规范的有限责任公司或股份有限公司。推行建设项目法人责任制。是建立投资主体自我约束机制的重要举措。

　　试行投资项目资本金制度。从1979年开始，我国固定资产投资项目逐步由全额财政拨款，转变为主要依靠贷款方式进行负债建设。许多项目没有资本金，靠全额负债建设，一方面，造成项目建成投产后因企业资产负债率过高影响正常生产经营；另一方面，导致大量贷款无力偿还，影响银行金融资产质量。与此同时，“无本投资”成为投资规模盲目扩大、难以控制的重要动因。针对上述问题，为适应建立现代企业制度的要求，并为推行项目法人责任制创造条件，1996年8月，国务院下发了《关于固定资产投资项目试行资本金制度的通知》，要求对各种经营性固定资产投资项目，包括国有单位的基本建设、技术改造、房地产项目和集体投资项目，均实行资本金制度。所有项目必须按总投资的一定比例落实资本金后才能进行建设。资本金未达到规定比例的，不得进行融资筹资活动，不得批准项目建设。投资项目资本金由投资者认缴，投资者可以按其出资的比例依法享有所有者权益，也可转让其出资，但不得以任何方式抽回。项目资本金根据不同行业和项目经济效益等因素实行差别比例，并分别规定了各行业的最低资本金比例。

　　（4）逐步确立了“谁投资、谁决策、谁承担风险和责任”的原则。经过1997年亚洲金融风暴的洗礼，伴随我国市场经济体制的初步确立，企业投资主体的自我约束能力大为增强，“谁投资、谁决策、谁承担风险和责任”的市场原则逐步深入人心。2003年，中共十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，总结了此前一段时期投资体制改革的经验教训，明确要求“进一步确立企业的投资主体地位，实行谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险。国家只审批关系经济安全、影响环境资源、涉及整体布局的重大项目和政府投资项目及限制类项目，其他项目由审批制改为备案制，由投资主体自行决策，依法办理用地、资源、环保、安全等许可手续”。

　　（5）建立国家重大项目稽察监管制度。为了配合国债投资项目的实施，加强对国家重大建设项目的监督，保证工程质量和资金安全，提高投资效益，1998年10月，国家决定建立重大项目稽查特派员制度。2000年8月17日，国家发展计划委员会报经国务院批准颁布了《国家重大建设项目稽察办法》，并设立重大项目稽查特派员办公室。其具体职责是：研究拟订全国重大项目稽察监管工作计划和政策，起草项目稽察监管的法规、规章；指导和协调全国稽察监管工作；组织全国重大项目稽察监管业务培训工作。组织实施对国家重大建设项目的稽察，主要包括：履行项目审批程序、勘测设计、开工条件、建设进度、工程质量、资金管理使用、概算控制以及项目法人责任制、招标投标、监理和合同管理制度执行情况等稽察。开展对建设项目政策环境的稽察，负责对项目单位、参建单位的业绩、信誉评价及项目后评价等。跟踪稽察相关行业和地方贯彻执行国家投资政策、法规情况；监测国家重大建设项目的实施情况，并提出分析报告。受理对国家投资政策执行情况和重大建设项目违规问题的举报。会同有关司对政府投资和重大项目建设实施中出现的违规问题进行处理。研究提出改进投资管理和项目建设的意见和建议。

　　（6）改善投资宏观调控体系。为了贯彻中共十四大精神和十四届三中全会决定，根据当时我国经济发展的现状和趋势，1994年3月，经国务院批准颁布《90年代国家产业政策纲要》，作为今后制定各项产业政策的指导和依据。1995年6月，以指导外商投资方向、保护投资者合法权益为目的，国家计委、国家经贸委、外经部联合颁布《指导外商投资方向暂行规定》及《外商投资产业指导目录》。以这两个文件的颁布为契机，逐渐形成了当时具有中国特色的以国家产业政策为核心、以资金源头控制为主要手段的投资宏观调控体系。

　　（7）建设实施进一步走向市场化。

　　全面实行招标投标制。随着市场经济体制的逐步建立，推行招标投标制的力度不断加大。中共十四届五中全会提出，要全面推行建设项目法人责任制和招标投标制，将市场竞争机制引入投资领域。1997年8月，国家计委发布《国家基本建设大中型项目实行招标投标的规定》，要求国家基本建设大中型项目严格实行招标投标制度。1998年8月，建设部发布《关于进一步加强工程招标投标管理的规定》，从培育统一的建筑市场的角度对全社会各类投资的招标投标活动作出了规定。1999年3月，国务院办公厅发布《关于加强基础设施工程质量管理的通知》，进一步要求所有基础设施项目和国家投资项目的勘察设计、工程施工、主要设备和材料采购、工程监理都要实行公开招标投标，并强调严禁任何单位和个人以任何名义、任何形式干预招标投标活动，严禁搞地方和部门保护主义。而2000年1月1日开始施行的《招标投标法》，进一步从法律层面上确立招标投标成为选择工程勘察设计、工程施工、设备和材料采购、工程监理的主要方式。

　　建立建设项目监理制度。1995年12月，建设部和国家计委发布了《工程建设监理规定》，以建立市场经济体制下的建设监理制度为目标，对工程建设监理从建设监理的职责、范围、内容到监理程序、监理单位和监理人员的资质，以及政府对监理市场及监理人员的管理，作出了比较全面的规定。1999年3月，国务院办公厅发布的《关于加强基础设施工程质量管理的通知》中，对所有基础设施项目和国家投资的项目，提出了具体的监理要求。工程监理真正开始得到全面推行。

　　（8）积极推进与投资领域相关的改革。1991年9月，国务院通过《国家预算管理条例》，决定自1992年1月1日起实行复式预算。其基本内容是：在预算年度内，将全部的财政收入与支出按照不同资金来源和用途划分为经常性预算和建设性预算两部分。经常性预算是把政府一般行政事业管理上的经常收支单列为一个预算，而把国有资产的资本化收益和政府投资列为建设预算。实行经常性预算和建设预算相分离的复式预算管理，对于提高资金使用效益具有重要作用。

　　1993年4月，国务院发布《股票发行与交易管理暂行条例》，积极推进资本市场的改革和发展，扩大股票融资规模；8月，为了加强对企业债券的管理，引导资金的合理流向，有效利用社会闲散资金，保护投资者的合法权益，又发布《企业债券管理条例》。

　　1992年7月，国务院发布的《全民所有制工业企业转换经营机制条例》和1994年7月1日起施行的《中华人民共和国公司法》，对企业依法享有包括投资决策权在内的一系列权益作出了具体规定。

　　4.深化阶段（2004年至今）

　　2004年7月，颁布了《国务院关于投资体制改革的决定》（以下简称《决定》）。它是在深刻反思和科学总结改革开放20多年尤其是1993年中共十四届三中全会以来，以建立社会主义市场经济为目标的改革经验和教训后，按照中共十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》的要求，推出的一个深化投资体制改革的纲领性文件，是我国投资体制改革具有标志意义的重要里程碑。《决定》以国务院文件的形式，充分肯定了20世纪90年代以来投资体制改革的成功经验和符合建立社会主义市场经济体制要求的做法，从而巩固了多年来投资体制改革的实践成果，扭转了投资体制长期以来改革滞后于社会实际投资活动的被动局面，为未来进一步深化改革奠定了坚实的基础。《决定》的出台，意味着我国的投资体制改革进入了完善社会主义市场经济体制的进一步深化阶段。

　　（1）将充分发挥市场的基础性作用作为改革的指导思想。《决定》把按照完善社会主义市场经济体制的要求，在国家宏观调控下更大程度地发挥市场配置资源的基础性作用作为投资体制改革的基本指导思想。

　　据此，《决定》明确提出本次改革的总体目标是，最终建立市场引导投资、企业自主决策、银行独立审贷、融资方式多样、中介服务规范、宏观调控有效的新型投资体制。具体来讲，就是要改革政府对企业投资的管理制度，进一步确立企业在投资活动中的主体地位，落实企业投资自主权；营造各类投资主体公平竞争的市场环境；促进各类资本要素的合理流动；合理界定政府投资职能，提高投资决策的科学化、民主化水平，建立投资决策责任追究制度；进一步拓宽项目融资渠道，发展多种融资方式；培育规范的投资中介服务组织，加强行业自律，促进公平竞争；健全投资宏观调控体系，改进调控方式，完善调控手段；加快投资领域的立法进程；加强投资监管，维护规范的投资和建设市场秩序。从而达到“优化投资结构，提高投资效益，保护投资者的合法权益，推动经济发展和社会进步”的目的。

　　（2）进一步明确了“谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险和责任”的原则。《决定》进一步摆脱了传统计划经济观念的束缚，按照“谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险和责任”的原则，提出了企业投资和政府投资实行分类管理的改革理念和思想。对企业投资，政府遵循市场规律，按照职能转变的要求，作为社会公共利益的代表，履行社会管理者职能，对企业投资活动进行管理。对企业投资活动强调放开搞活，彻底放弃过去的投资规模控制和投资限额审批的管理方式。对企业投资的管理内容，从过去审核企业投资项目的规模、产品、技术装备水平、市场状况、盈利能力和投资风险等，转变为现在审核企业投资项目对社会经济发展和公共利益的影响。对政府投资，政府则履行政府投资主体职能，强调管严管好，继续实行项目审批制度，并从决策到建设实施进行全方位、全过程的管理和监督。这种改革理念和思想既符合我国建立和完善社会主义市场经济体制的要求，也有利于充分发挥市场机制在资源配置中基础性作用。

　　（3）进一步明确了企业在投资活动中的主体地位。改革了政府对企业投资项目的管理制度，变审批制为核准制和登记备案制。对不使用政府资金投资的企业投资项目，不论项目规模（包括生产能力和资金多少）大小，政府都不再审批其项目建议书、可行性研究报告和开工报告。但仍须依法办理规划、土地、环保、资源等许可手续和进出口减免税确认手续。对企业投资的少数重大项目和限制类项目，由投资企业向政府提交申请报告，政府按照国家发布的《政府核准项目目录》，重点审核项目的外部性条件：包括经济安全、资源利用、生产力布局、公共利益保护、防止垄断、公平竞争等方面，实行政府核准制。按照属地原则，对《政府核准项目目录》以外的企业投资项目，实行登记备案制。赋予基本建立现代企业制度的特大型企业集团更大的投资决策权。这项改革明确了政府和企业在投资决策中的职责划分，确立了企业在投资活动中的主体地位，使企业投资主体的地位得到了应有的尊重。

　　（4）进一步改进和完善政府投资的管理制度。规定政府投资主要用于关系国家安全和市场不能够有效配置资源的经济和社会领域，用于加强公益性和公共基础设施建设、保护和改善生态环境、促进欠发达地区的经济社会发展、推进科技进步和高新技术产业化。

　　合理划分中央政府与地方政府之间、国务院投资主管部门与行业主管部门之间的审批权限，原则上按照《政府核准项目目录》中的有关规定办理。

　　简化政府投资项目审批环节，提高效率。对政府投资项目，只审批项目建议书、可行性研究报告和初步设计，除特殊情况外不再审批开工报告。项目单位和地方政府申请投资补助的项目以及使用中央统借、地方和企业自还国外贷款的项目只审核资金申请报告。使用中央专项建设基金的项目，由国务院投资主管部门审批的只审批项目建议书和可行性研究报告。水利建设基金按现行办法视同中央预算内投资管理。

　　加快实行非经营性政府投资项目的“代建制”，通过招标等方式，选择专业化的项目建设管理单位负责建设实施，建成后移交使用单位。这些改革措施，使国家对政府投资的管理得以强化，有助于提高政府投资管理水平和投资效率。

　　（5）提高政府投资决策的科学化、民主化、规范化水平。坚持和完善科学的决策程序，所有政府投资项目都要经过符合资质要求的咨询机构评估论证，重大项目实行专家评议制度，逐步实行政府投资项目公示制度，充分利用社会智力资源和现代信息技术，增强透明度和公众参与度，接受公众监督。这意味着今后社会公众对政府投资项目的决策和建设过程的参与度将大大提高，并将有助于政府投资决策的民主化和科学化水平的提高。

　　（6）建立和完善国有投资责任约束机制。要求国有和国有控股企业要按照国有资产管理体制改革和现代企业制度的要求，建立和完善国有资产出资人制度、投资风险约束机制、科学民主的投资决策机制和重大投资责任追究制度。严格执行投资项目的法人责任制、资本金制、招投标制、工程监理制和合同管理制。加强对投资中介服务机构的监管，对咨询评估、招标代理等中介机构实行资质管理，建立各类责任追究制度，项目决策、招标投标、工程咨询、设计、施工、监理等部门和单位，都应建立和完善相应的责任约束机制。对不遵守法律法规给国家造成重大损失的，依法追究有关责任人的行政和法律责任。这些改革的付诸实施，将改变目前国有投资责任“软约束”状况，对建立和完善国有投资的责任约束机制发挥重要作用。

　　（7）完善以间接调控为主的宏观调控体系。以间接调控为主，加强和改进对全社会投资的宏观调控。为了更好地、更协调地综合运用经济的、法律的和必要的行政手段调控全社会投资，强调按照有分工、有协作、有监督、有制衡地完善投资调控体系。为了改进投资调控方式，要求国务院投资主管部门会同有关部门，依据国民经济和社会中长期发展规划，编制交通、能源、水利、生态、环境、战略资源开发等重要领域的发展建设规划以及必要的专项建设规划。在规划中要明确主要建设项目，为项目审批和核准提供依据，按照国务院批准的发展规划审批和核准重大项目。遵循科学发展观要求，建立科学的行业准入制度，规范重点行业的环保、安全、能耗、水耗标准和产品技术、质量标准，目的是实现我国社会和经济的可持续发展。

　　（8）建立和完善对政府投资和社会投资的监管制度。改变过去对政府投资重视事前管理，轻视甚至忽视事中和事后管理的状况，进行政府投资项目的事前、事中和事后的全面监管。强调科学决策，按程序办事，并建立相应的政府投资责任追究制度；健全政府投资的制衡机制；完善重大项目稽查制度；建立政府投资项目后评价制度和政府投资项目的社会监督机制。加强和改进对社会投资的监督管理，建立健全协同配合的企业投资监管体系，依法加强对企业投资活动的监督，建立企业投资诚信制度。将建立和完善政府投资和社会投资的监管制度提高到改革体制的高度予以重视，是一个创新。这对促进我国投资监管体制和机制的建设具有重要的历史意义和现实意义。

　　2004年7月之后，为了落实和实施《决定》提出的各项改革，国家发改委和相关职能部门先后颁布和出台了一系列的行政法规和管理规定。主要有：2004年9月6日，《国家发展改革委核报国务院核准或审批的固定资产投资项目目录（试行）》；2004年9月，国家发改委《企业投资项目核准暂行办法》；2004年9月29日，《国家发展改革委办公厅转发财政部关于切实加强政府投资计划项目代建制财政财务管理有关问题的指导意见的通知》；2004年10月9日，国家发改委《外商投资项目核准暂行管理办法》和《境外投资项目核准暂行管理办法》；2004年9月15日，《国家发展改革委委托投资咨询评估管理办法》；2004年10月29日，国土资源部《建设项目用地预审管理办法》；2004年11月25日，《国家发展改革委关于实行企业投资项目备案制指导意见的通知》；2004年12月2日，国家环保总局、国家发改委《关于加强建设项目环境影响评价分级审批的通知》；2005年2月28日，国家发改委《国际金融组织和外国政府贷款投资项目管理暂行办法》；2005年5月30日，《国家发展改革委办公厅关于我委审批或核准的投资项目向国务院备案有关事项的通知》；2005年6月8日，国家发改委《中央预算内投资补助和贴息项目管理暂行办法》；2005年7月14日，《国家发展改革委关于改进和完善报请国务院审批或核准的投资项目管理办法的通知》；2005年7月21日，《国家发展改革委办公厅关于改进和完善企业投资项目核准程序有关规定的通知》；2005年7月26日，财政部关于印发《中央预算内固定资产投资补助资金财政财务管理暂行办法的通知》和《中央预算内固定资产投资贴息资金财政财务管理暂行办法的通知》；2005年7月27日，《国家发展改革委关于印发审批地方政府投资项目有关规定（暂行）的通知》；2007年5月28日，《国家发展改革委关于发布项目申请报告通用文本的通知》；2008年1月2日，国家发展和改革委员会《关于推进企业债券市场发展、简化发行核准程序有关事项的通知》；2008年9月7日，《国家发展改革委办公厅关于进一步改进外国政府贷款项目前期工作和加强实施监管的通知》等。

　　这些法规和规定的内容主要包括：实施和完善企业投资项目核准制、备案制，进一步落实、扩大企业投资自主权；完善政府投资项目审批管理和资金管理，合理划分国务院、国家发改委和地方政府的投资审批决策权限；明确政府投资的投入方式（包括直接投资、资本金注入、补助、贴息、转贷等）和资金财务管理办法；积极推进政府非经营性项目代建制；确定工程招投标的核准招标内容，改进投资项目委托咨询评估、工程咨询单位认定和注册咨询工程师管理办法；完善建设项目环境影响评价审批程序；规范建设项目用地预审制度。这些法规和规定的颁布实施，全面、系统地推进了投资体制改革的进程。

　　此外，在这一改革阶段，与投资领域直接相关的一件大事是，2005年2月25日，国务院发布《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》。这是新中国成立以来首部以促进非公有制经济发展为主题的中央政府文件。文件允许非公有资本进入法律法规未禁入的行业和领域；凡是允许外资进入的行业和领域，也允许国内非公有资本进入，并放宽股权比例限制等方面的条件。允许非公有资本进入垄断行业和领域，在电力、电信、铁路、民航、石油等行业和领域，进一步引入市场竞争机制。对其中的自然垄断业务，积极推进投资主体多元化，非公有资本可以参股等方式进入，对其他业务，非公有资本可以独资、合资、合作、项目融资等方式进入；允许非公有资本进入公用事业、基础设施领域和社会事业领域以及金融服务业和国防科技工业建设领域。该指导意见的制定不仅确立了非公有制经济尤其是国内私营企业的市场主体地位及其在投资领域的投资主体地位，更对长期以来垄断领域打破垄断、引入多元投资主体具有重要意义。