中国投资30年

第一节 改革传统投资体制的历史必然性

　　投资体制，是指固定资产投资运行机制和管理制度的总和。主要包括投资主体行为、资金筹措途径、投资使用方式、项目决策程序、建设实施管理、投资监管和宏观调控制度等方面。随着我国经济社会的发展和经济体制的演变，投资体制的内涵也发生相应的变化，成为具有中国特色的经济体制的重要组成部分。

　　1978年，中共十一届三中全会确定了以经济建设为中心，以坚持四项基本原则和改革开放为基本点的基本路线。以此为标志，拉开了中国波澜壮阔的经济体制改革的序幕。在此背景下，投资体制经过30年的改革实践，实现了从计划经济条件下的传统投资体制到社会主义市场经济条件下的新型投资体制的转变。具体而言就是，我国投资体制从与计划经济相适应的、以中央政府为主要投资主体、以中央财政资金为主要来源、以高度集中的指令性计划为手段，直接控制全社会投资活动的传统投资体制，转变成为与社会主义市场经济基本适应的、投资主体多元化、投融资方式多样化、投资管理规范化、建设实施市场化和投资调控间接化的新型投资体制。

　　我国的投资体制基本上是伴随着新中国成立初期大规模经济建设的开始而逐步形成的，具有典型的高度集中的计划体制特征。在此后的近30年间，截至1978年中共十一届三中全会前，尽管也进行过大大小小、许许多多的变革，但这一时期投资体制的本质特征并未发生根本性的变化。

　　1.传统投资体制的特征

　　新中国成立后建立的投资体制，是以计划经济为基础的管理体制。投资体制作为计划经济体制的核心组成部分，最典型、最集中地代表和反映了传统计划经济体制的特征。我们把这一时期的投资体制称为计划经济条件下的投资体制（简称传统投资体制）。传统投资体制具有如下几个特征：

　　（1）传统投资体制最本质的特征是企业（当时的企业绝大部分是国有国营企业或全民所有制企业）完全是政府的附属品，是执行政府投资指令的“生产车间”。政府是唯一的投资主体，并且又以中央政府投资为主。地方政府和广大企事业单位，尽管参与投资建设活动，但不具有独立的经济利益，也不具备投资能力，不能独立进行投资，因而不是独立的投资主体；私人投资主体（无论是国内还是境外投资者）基本上被排斥。

　　（2）投资决策的权限高度集中在政府手中。一方面，对投资总量、结构的决策完全由中央政府控制，以指令性计划的方式贯彻实施，地方政府和企事业单位只有计划建议权、执行权，没有决策权；另一方面，作为投资决策核心的建设项目立项决策权也高度集中在政府手中，无论是扩大再生产项目，还是简单再生产的项目，都必须按照一定限额，由中央或省级政府部门，从提出项目建议书、设计任务书（又称计划任务书，1991年被取消，与可行性研究报告合并），到初步设计、开工报告和竣工验收，都要经过行政性的审批。

　　（3）投资资金来源基本是单一的财政性资金渠道，并采取单一的财政拨款方式交给建设单位使用；投资资金不足，继续申请财政追加投资拨款。这种单一财政拨款方式的最大特点是投资资金使用的无偿性和无约束。此外，国内银行信贷资金极少用于固定资产投资，来自国外的贷款资金也十分有限。

　　（4）投资运行方式，受到传统计划体制的条条（各部门）或块块（各地区）分割的行政隶属关系制约，投资要素（包括资金、投资品和劳动力）流动性很差，或者基本上不流动，由中央政府集中计划分配和统一安排使用。因此，在传统投资体制下投资运行在很大程度上成为一种地方政府、行业管理部门向国家投资主管都门“争投资、争项目、争物资”的讨价还价式运行机制。

　　（5）政府对投资的管理基本上是直接管项目、管企业（包括建设单位、设计、施工企业），管分资金、分物资、分配施工队伍，宏观管理（调控）和投资监督十分薄弱。政府投资管理的方式也是单一的以指令性计划为手段，以行政命令（红头文件）为中介的直接管理方式。政府部门（尤其是负责投资管理事务的一些个人）终日陷于事无巨细、忙忙碌碌的事务之中，自由裁量权很大，且缺乏必要的约束和监督。

　　（6）传统投资体制是一种从上到下基本没有责任约束的“大锅饭”体制，无论是全国投资总量、行业结构、地区布局安排的决策发生失误，还是一个建设项目的决策或设计、施工发生失误，都无法明确责任主体，难以追究任何单位和个人责任。更何况，在以行政首长为核心的政府机关指挥型体制下，不可能也不允许对决策者、执行者追究责任。

　　总之，传统投资体制的运行机制可以简单归纳为：由政府决定具体建设项目，通过财政拨款方式给予资金，由行政部门安排设计和施工，建成后由行政部门安排产、供、销，项目（企业）利润（甚至包括折旧）全都上缴财政，再由政府安排建设新的项目，开始新一轮的“投资—建设—生产”循环。传统投资体制归结起来，就是以建立在计划经济体制基础上的，以中央政府为主体、以中央财政资金为主要来源、以高度集中的指令性计划为手段，直接控制政府和全社会投资活动全过程的相对完整的体系。

　　2.对传统投资体制的历史评价

　　客观地讲，在新中国成立初期工业基础十分落后的情况下，为了加快恢复国民经济和展开大规模经济建设，这种由政府直接组织经济活动的体制有其不可低估的历史作用。我国在第一个五年计划时期能够迅速地集中和筹措巨额建设资金，成功地展开以156个重点项目为中心的694项限额以上项目的建设，为中国工业化体系的初创打下了坚实的基础，在很大程度上应归功于当时高度集中的投资体制。问题在于，始建于“一五”时期，并没有形成僵化模式的投资体制，之后由于我们对社会主义发展阶段以及经济建设的理论认识和指导思想发生重大偏差乃至失误，使传统的投资体制逐步发展演变成一种僵化的模式，以至于成为生产力发展的严重障碍之一。1978年，中共十一届三中全会之前的30年间，我国多次发生的在投资总量、投资结构和地区布局上的重大失误，以及在建设项目中普遍存在的损失浪费现象，集中反映了传统投资体制下必然带来的投资管理低效率和投资低效益。从投资强烈的周期性波动对经济发展起落的巨大影响，从投资效益日趋下降导致经济增长和人民生活水平提高速度日趋减缓中，可以证明传统投资体制存在一系列弊端，其历史使命已经完成，改革势在必行。