中国投资30年

第四节 促进各类投资主体健康、持续发展的政策建议

　　针对当前投资主体结构变化和投资行为调整存在的问题，我们建议：

　　1.继续强化对政府投资行为的制度规范

　　首先，国家应尽快制定相关法律法规，明确规定政府投资的运用范围和使用领域。根据我国建立和完善社会主义市场经济体制、充分发挥市场机制在资源配置中的基础性作用与建立公共服务型政府和公共财政的要求，国家应明确规定今后各级政府尤其是地方政府的新增投资不得再投向应由市场配置资源的竞争性产业领域，应将新增政府投资集中投向交通通信、能源、水利、城市供水供电供气等公共基础设施领域和教育、医疗、科技、文化、社会保障、社会福利等基本公共服务及社会事业领域。各级政府可优先考虑建立关于政府投资竞争性产业领域的投资项目的社会听证制度和投资责任追究制度。通过建立社会听证制度，确保政府对竞争性产业领域的投资不会妨碍公众利益、不会妨碍市场其他投资主体的利益和市场在资源配置中基础性作用的有效发挥。通过建立政府对竞争性产业投资的责任追究机制，既可有效抑制政府将政府投资投向经营风险大、有利于增加政府自身利益（如增加财政收入）和提升领导人政绩的竞争性产业尤其是工业和制造业领域的内在冲动倾向；又有利于保障来自纳税人的各类财政性资金的使用安全，切实提高政府投资效益和效率。

　　其次，要结合推进财税体制进程，理顺中央与地方及地方各级政府之间的投资事权和投资分工。针对目前投资事权过多地集中在地方政府尤其是基层政府身上、使基层政府难以承担的弊端，国家和省级政府部门可考虑适当上收部分公共基础设施和基本公共服务的投资事权，跨区域、跨省区的交通通信、能源、水利、国防等公共基础设施的投资责任应完全由中央政府承担，尽快改变和减少目前一些跨区域、跨省区的公共基础设施尤其是公路、铁路、航空、邮电通信等基础设施要求地方政府配套出资或采取中央与地方政府联合投资、合作投资的方式，造成中央和地方投资事权和支出责任划分不清晰、不明晰的情况。对省以下各级地方政府的投资分工，可考虑将省（区）域内的教育、卫生、社会保障和社会福利等基本公共服务设施的投资建设事权由目前主要由市、县、乡等基层政府承担转向由省级政府承担，为缓解目前基层政府财政困难，可率先在省域内为教育、医疗、社会保障和社会福利等基本公共服务均等化创造物质条件。

　　2.加强国有投资尤其是国有企业投资责任约束机制建设

　　首先，要继续推进向国民经济关键领域、重点领域和起控制力作用的行业和部门集中，不断缩短国有投资尤其是国有企业投资战线，切实增强国有投资活力、控制力和影响力。今后，国有经济的新增投资尤其是建立国有资本经营预算后的新增国有投资原则上用于支持现有基础设施、基础产业、支柱产业和高新技术产业等国民经济关键性、战略性行业的投资发展，不再用于增加非战略性、非关键性、非控制力的制造业领域的投资建设和生产经营活动。对目前沉淀于非战略性、关键性行业的国有投资经营活动应尽快制订退出规划和年度计划，力争在“十一五”或“十二五”期间实现完全退出的目标，为国有经济集中在基础设施、基础产业、支柱产业和高新技术产业等对国民经济具有高度影响力和控制力的战略性、关键性行业领域的投资发展创造良好条件。

　　其次，要加快建立国有经济投资主体的投资责任约束和激励机制建设。一是要结合建立国有资本经营预算制度，建立健全和完善国有授权投资主体制度，由经过各级政府授权的国有投资主体（国有独资公司或国有控股企业）承担从制订国有投资预算、投资项目决策、建设实施到生产经营投资活动全过程的责任。二是逐步推行国有投资重大投资失误问责制度和责任追究制度，当国有授权投资主体的投资经营活动出现重大失误时，其主要经营者和负责人应承担失误责任。三是逐步建立与投资后评价和绩效考核挂钩的国有投资绩效考核和激励制度，对授权投资主体以及为投资经营活动提供服务的工程咨询、勘察设计、招投标、建筑安装、工程监理机构和企业等，要按照责任大小和贡献程度，分别建立起投资责任追究机制和奖励机制。充分调动国有授权投资主体强化投资风险控制，提高投资管理水平的积极性和主动性，不断提高国有投资的运营效益和运营效率。

　　最后，要尽快建立健全和完善国有运营企业的投资责任约束机制。国有企业和国有控股企业投资要按照完善国有资产管理体制改革的要求，建立健全企业或公司内部治理结构，完善董事会、总经理、监事会、职工代表大会、股东大会等对企业投资建设、经营活动进行决策、执行、监督和民主参与的管理体制和管理方法，强化国有资产管理部门对国有企业单位及其负责人的日常监管和业绩考核，并可考虑将投资绩效纳入直接相关企业及其负责人的业绩考核范围。国有资产管理部门在考核国有企业及其负责人的业绩时，可考虑吸收政府投资主管部门参加，以便对其投资行为、管理活动做出正确评价。将国有企业投资责任约束与企业日常的生产经营活动业绩考核紧密结合起来，有利于将国有企业投资的责任约束机制落到实处。

　　3.切实解决民营投资发展的体制性和政策性障碍问题

　　首先，要继续加快国内重点行业、关键性行业对民营资本和社会资本开放的进程和力度。当前尤其要加快行政垄断状况比较严重的石油石化、装备制造等支柱产业，铁路、民航、通信、高速公路、水利、城市供电供气供水等公共基础设施的投融资建设、生产经营和运营活动对民营经济的开放进程和开放力度。为促进这些垄断行业加快对民营经济的开放速度，国家可尽快制订在这些行业和部门投资建设和生产经营活动中的国有资本和国有企业数量的上限控制比例，迫使这些行业切实推进相关开放措施，为民营经济进入创造条件。

　　其次，要切实拓展支持和扶持民营经济投资发展的投融资渠道。今后，国家除了继续完善现有的鼓励商业银行发放小额信贷政策、中小企业贷款担保制度、完善创业板市场之外，今后应在努力控制风险的基础上，将着力点放在推进小额贷款公司、村镇银行等小型金融机构发展，以及为中小企业提供投融资服务的创业投资基金、产业投资基金的建设和发展上，为中小企业投资开辟具有坚实发展潜力和发展前景的、新兴的投融资渠道和投融资方式，逐步缓解和解决民营中小企业“融资难”问题。

　　最后，国家有关部门应尽快出台促进混合经济投资发展的政策措施。“以现代产权为基础，发展混合所有制经济”是中共“十七大”提出的完善基本经济制度的主要措施，而包括股份制、联营经济在内的混合经济投资活动是构建混合所有制经济的主要途径。因此，国家应在促进混合经济的投资发展上有新的政策举措，尽快出台包括税收、投资补助、补贴、贷款贴息、资本金注入、政策性银行资金支持等在内的支持混合经济投资发展的新政策、新措施，为混合经济的投资发展创造良好的外部政策环境。

　　4.不断提高对外资经济投资发展的引导、指导和管理水平

　　首先，要切实加强对外商直接投资投向的引导和指导。不仅现有的《指导外商直接投资产业目录》要适时修订并定期对外公布，国家投资主管部门和商务部门还要切实提高对外商直接投资的引导和提供服务的水平，如及时向外商通报国内有关行业现有生产能力、在建生产能力和国内市场增长情况的信息，对外商直接投资活动进行信息引导和信息调控，避免外商投资的盲目性和盲动性。同时，针对近年来外商直接投资中的“绿地投资”减少、并购投资增加的不合理现象，尽快制定出台促进外商不断扩大“绿地投资”的相关优惠政策，推动外商直接投资向国内固定资产投资建设领域转移，不断提高利用外资效率和效益。

　　其次，要逐步建立健全对外商投资经济的合法规制和管制制度。一是结合《反垄断法》的出台和实施，加快对外资控制国内市场、控制国内产业发展、妨碍公平竞争的相关反垄断调查，对少数外资企业和跨国公司控制和垄断国内市场问题不断加大处置力度，确保国内市场公平竞争秩序。二是仿照美国等国家对进入海运、航空、通信、金融、原子能等行业制订股权比例控制的做法，加快制订外资进入国内交通运输、邮电通信、能源、石油石化、装备制造、金融业、文化等关键行业的全行业外资股权控制比例和重点企业控股比例，确保国内对这些关键产业、行业的投资发展主导权和控制权。三是完善现有由国家投资主管部门、商务部门牵头的对外商投资进行审核的制度，对外资企业在国内关键行业、重点行业实施的重大投资活动（包括直接投资建厂和并购投资活动等）进行联合审核和单项审核，确保国内这些关键行业和重点行业难以形成由外资企业和跨国公司控制和垄断的局面，确保国内产业安全和经济安全。

　　5.切实加强政府对投资主体结构变化和投资行为的引导、调控和监管

　　首先，国家应尽快明确未来促进投资主体多元化的调控性、预期性的政策目标边界，为我国投资主体结构的发展变化和各类投资主体的行为调整提供政策引导。目前，我国促进投资主体多元化的政策在实践中更多的只是体现一种政策倾向或一种口号宣传，对在以公有制为主体、各种所有制经济共同发展的基本经济制度体系中，政府、企业、个人投资和国有经济、集体经济、个体私营经济、股份制经济和联营经济、外资投资经济投资在全社会投资活动总体中各自应占有多大比重为宜、地位和作用如何体现和安排并没有做出明确的规定，这是目前我国投资主体结构的变化缺乏明确发展方向、各类投资主体行为失范、短期行为比较严重的重要原因之一。为此，国家在今后出台新的投资体制改革方案和改革措施时，可考虑制订明确不同经济类型的投资主体在全社会投资活动中的地位、作用以及重在预期性、预测性、参考性和调控性的各类经济类型投资的所占比重，为投资主体结构的变化调整和各类投资主体的行为规范提供政策引导和调控。

　　其次，要切实改善政府对社会各类投资主体投资行为调整的政策引导和宏观调控。一是要切实改变投资宏观调控方式，避免过多采取行政手段调控而引发各类投资主体对国家宏观调控的抵触和对抗情绪，更多地采取诸如信贷、税收、投资补贴、补助、贷款贴息等间接调控手段对社会各类投资主体进行引导和诱导。二是要切实加强发展规划、产业政策、市场准入、发布全社会投资信息和统计信息等信息调控手段，对全社会各类投资主体的投资行为进行引导和调控。三是要切实提高政府对社会各类投资主体的投资行为调控效率和调控水平，有效克服目前“多头”和“分散调控”带来的政府调控信号紊乱、调控信息相互矛盾、相互抵触的弊端，建立统一、规范的调控信息和投资信息发布制度，确保全社会投资者能够准确、完整地获得和理解政府的宏观调控信号和政策导向，以便合理、规范地调整其投资行为，使政府的投资宏观调控能够真正取得良好效果。

　　最后，要不断创新政府对社会各类投资主体行为监管的管理体制和机制。今后各级政府应在完善现有的对政府投资和企业投资分类监管体制的基础上，将投资监管的重点放在对企业投资活动的监管上，为克服目前“多头监管”、“分散监管”带来的监管“过度”和监管不足的弊端，政府各级监管部门之间要切实加强部门之间的沟通、联系、合作和协作。如对企业重大投资建设活动的监管可采取建立部门联席会议制度加强沟通和联系；或建立以政府投资主管部门牵头负责，由建设、规划、环保、审计、稽查、工商、税务等监管部门共同组成的投资联合监管工作小组等，对该项重大投资建设活动的全过程实施联合检查、联合稽查审计、联合执法和联合监管，形成投资监管合力，真正将企业从投资决策、对外融资、建设实施和生产经营或运营全过程的投资活动全部纳入政府监管范围和监管视野，促进企业投资经营活动的规范化运作和合法合规地顺利进行。

　　主要参考文献：

　　1.国家发改委投资研究所：1989～2007年历年《中国投资报告》（《中国投资白皮书》）。

　　2.国家发改委投资司：《投资体制改革》，中国方正出版社2004年版。

　　3.田江海等：《投资主体多元化与方式多样化》，中国财政经济出版社1993年版。

　　4.国家建委经济研究所等：《论经济效果——基本建设专辑》，中国经济出版社1981年版。

　　5.季荣等：《社会主义市场经济宏观调控理论》，中国计划出版社1995年版。

　　6.国家发改委投资研究所等：1979～2007年历年《基本建设工作通讯》、《中国基本建设》、《中国投资与建设》、《中国投资》杂志。

　　7.刘崇仪：《经济周期论》，人民出版社2006年版。

　　8.闻潜：《宏观调控方式的国际比较研究》，中国财政经济出版社1998年版。

　　9.张文礼：《市场经济条件下政府经济行为的构成》，《人大研究》1998年第7期。

　　10.柳欣：《中国宏观经济运行与经济波动（1990～2002）》，人民出版社2003年版。

　　11.哈伯勒：《繁荣与萧条》，商务印书馆1988年版。

　　12.黄瑞宝、刘国亮：《消费、投资与膨胀型经济波动：改革开放以来的经验》，《山东社会科学》2007年第10期。

　　13.张立群：《2001年以来的经济波动和宏观调控》，《中国经济时报》2006年7月14日。

　　14.樊纲等：《新一轮经济波动与宏观调控分析》，江西人民出版社2005年版。

　　15.于学军：《1998年货币政策效用解析》，《经济研究》1999年第3期。

　　§§第六章 融资体制的演变与展望