中国投资30年

第三节 当前各类投资主体投资发展存在的突出问题

　　改革开放以来，我国投资主体结构变化的整体趋势是由计划经济时期单一国有经济投资主体向包括国有经济、集体经济、股份制经济和个体私营经济、外资经济等在内的多元化投资主体结构转换，这种变化是与我国体制改革进程和建立与完善社会主义市场经济体制的改革目标相统一和相协调的。但受传统意识、传统体制与机制的束缚和“渐进式”改革方式的制约，当前各类投资主体中仍然存在着不利于促进各类投资主体多元化、规范化发展的矛盾和问题。这集中体现在如下几个方面：

　　1.政府投资主体的投资行为仍然存在着不合理、不规范现象

　　（1）政府投资在范围上仍然存在严重的“越位”和“缺位”现象，这一方面表现为政府投资范围仍然过广、过大、过滥，政府尤其地方政府依然大量参与着本应该由市场配置资源的竞争性领域投资活动；另一方面政府对迫切需要政府大量投资的包括教育、卫生、科研、文化等基本公共服务领域的投资却严重不足，政府投资“越位”与“缺位”现象并存。从2007年国家预算内资金使用方向看，在应该主要由市场配置资源的工业和建筑业领域，当年国家预算内资金来源规模达到858.3亿元，占当年国家预算内资金总规模的15.7%，其中在采矿业和制造业领域不属于关键原材料产业、煤炭和石油石化产业、装备制造业等重要行业，主要包括农副产品加工、食品饮料、纺织、服装、家具、造纸、文体用品、造纸等轻工行业的投资规模合计达到39.8亿元，占当年采矿业和制造业领域利用国家预算内资金总规模的20.4%。“越位”现象依然比较严重。同时，当年国家预算内资金投向教育、卫生、科研、文化等基本公共服务行业和社会事业领域的资金占全部国家预算内资金总规模的比重合计却只有11.1%，远远难以满足这些行业对国家预算内资金投资的需求。“缺位”问题仍然没有获得根本性改善。

　　（2）在投资范围上，中央和地方各级政府之间缺乏规范、明确、合理的投资分工。国家对中央与地方政府尤其是对地方政府中省以下各级地方政府之间的投资分工界定十分模糊、笼统，投资领域和投资范围划分极不明晰。一方面，中央政府大量参与着本该由地方政府承担的投资项目；另一方面，地方政府也承担着本该由中央政府承担的投资建设活动。由于政府之间投资范围界定不清晰，在现行政治经济体制下极易造成投资责任下移的状况，造成基层政府尤其是（市）县乡政府承担着本不该由自己承担的投资责任，这是造成当前县乡财政普遍困难、基层政府提供的基本公共服务严重不足、水平低下的重要原因之一。

　　2.国有投资尤其是国有企业投资责任约束机制不完善、不健全

　　（1）国有经济投资活动仍然广泛分布于国民经济的各个行业，投资范围和投资战线仍然存在着过广、过长问题，这与国有经济战略性调整的整体方向不相适应。据测算，2007年，国有经济对不属于国民经济关键性、战略性的基础设施、基础产业、支柱产业、高新技术产业以外的采矿业、制造业、批发零售餐饮住宿、租赁和商务服务业、居民和其他服务业、房地产业的投资规模仍然达到7955亿元，占全部国有及国有控股投资的比重达到15.2%以上。投资分散使用问题仍然比较严重。

　　（2）国有投资主体的责任约束机制不健全、不完善问题仍然存在。由于目前国有资产管理体制尤其是国有投资主体授权体制与国有资本经营预算管理体制尚未建立健全，无法对整个国有经济的投资运营活动绩效情况进行严格考核和管理。在国有企业投资层面，由于对企业负责人或经营者的考核缺乏相关投资责任方面的考核和控制指标，再加上国有企业内部的董事会、监事会等投资决策和监管体系不健全和不完善，对企业负责人和经营者的投资责任约束和责任追究流于形式，很难起到实效。

　　3.民营投资发展仍然存在一些体制性或政策性的障碍

　　（1）民营经济投资进入国民经济的关键行业、重点行业、垄断行业依然存在诸多政策性、体制性的限制问题。国家虽然在政策上明确了民营经济和非公有制经济发展的地位和作用，放宽了对民营投资和非公有制经济投资的范围和领域限制与市场准入限制，但在实际操作上仍然存在国有和外资优先的现象，如在投资范围上往往都规定：“凡是对外商投资开放的领域，一律对国内非公有制经济开放”，使得民营经济主体常常觉得在法律地位和政策待遇上不如外资和国有投资主体；国家虽然规定“非法律法规限制的投资领域”，民间资本和民营企业均可进入，但实践中很多地方政府和行业借“法律法规限制”的名义出台一些地方性和行业性的限制政策，导致民营经济很难进入一些国民经济的重点行业、关键行业、支柱产业和垄断行业开展投资经营活动。如在石化行业，由于中国石油、中国石化两大国有集团垄断着国内石油资源，民营石油企业在这一行业发展十分艰难。据相关调查，2008年，石油行业在全国的663家民营石油批发企业，目前已经关闭、关门歇业者达2/3以上；全国45064座民营加油站中，倒闭的达1/3以上，亏损的达1万家以上，导致在这些民营企业就业的几十万职工下岗失业。

　　（2）民营投资的投融资渠道不畅问题。近年来，国家在解决民营中小企业融资渠道不畅问题先后出台了很多政策，如建立中小企业贷款担保制度、支持中小企业上市发行股票债券融资、鼓励商业银行发放小额信贷、加快为中小企业提供融资服务的中小金融机构发展等，这对缓解民营中小企业“融资难”问题起到了一定作用，但从总体看实际效果有限，广大民营中小企业“融资难”的问题仍然没有获得根本性的改善。据相关调查，仅广东地区，2008年，民营加外资企业的上百万家中小企业当年资金缺口达1.2 万亿元，金融机构仅能够满足上述中小企业贷款资金需求的40%左右。民营中小企业“融资难”问题由此可见一斑。

　　（3）国家对包括股份制经济、联营经济混合经济投资发展激励政策不足问题。20世纪80年代中后期尤其是90年代以来，为鼓励区域经济协作和股份制经济尤其是上市公司的发展，国家曾经给予股份制经济、联营经济一些优惠政策，如对通过股份制改组、改造上市的股份有限公司，其企业所得税税率与外商直接投资企业相同，均按15%的税率征收（这个税率远远低于对包括国有、集体、私营企业的33%所得税税率水平；股份制企业尤其是上市公司在发行企业债券和短期融资券、获得银行贷款、借用国外贷款融资、获得政府各类投资补助、补贴、贷款贴息、资本金注入等方面也享有更多的便利和优惠政策等。但2007年以来，伴随着内外资企业所得税合一的改革，国家对股份制经济和股份制企业的许多原有优惠政策陆续取消，目前，在税收待遇上包括股份制、联营经济在内的混合所有制经济与包括国有、集体在内、外商投资企业等其他类型企业待遇基本相同，并没体现国家“以现代产权制度为基础，加快发展混合所有制经济”政策导向。作为改革开放后新出现的新生事物——混合所有制经济在未来相当长的历史时期内的投资发展仍然迫切需要国家的大力扶植和支持。

　　4.外资经济的投资发展缺乏强有力的引导和合法管制机制

　　（1）政府对外商投资经济的引导和后续管理力度明显不足。从表面上看，对引导和指导外商直接投资有定期公布的《外商投资产业指导目录》，但对外资进入我国的具体投资方式并没有进行严格的界定。从理论上说，引导外资进入固定资产投资领域、采取在国内直接投资建厂的“绿地投资”方式，比利用外商采取企业并购投资方式对国内经济社会的发展更为有利。但目前国家相关政策并没有明确利用外资要采取固定资产投资建设的“绿地投资”方式进入，在这方面国家也没有明确、规范的优惠支持和鼓励政策，这也是造成外资经济对国内经济发展的有益和有效作用越来越下降的重要原因之一。同时，现有的政策法规对国内外商尤其是一些外商不按《指导外商投资产业指导目录》要求，进入我国限制甚至禁止外商投资领域的投资建设和生产经营活动也缺乏明确制约手段和有效管理措施，这使得外商在华违法、违规的投资经营活动时有发生，甚至出现严重危害国内产业安全和经济安全事件。

　　（2）国内对外商投资经济的合法管制的体制和机制不健全。目前，我国《反垄断法》尚处在探索实施阶段，对国外企业和公司在华的投资经营垄断和倾销的相关调查与处置机制尚未建立健全，对外资在华市场垄断行为缺乏有效规制和处置手段。同时，我国跨部门对外商直接投资的行政审核体制机制也处于草创之中，相关工作程序和工作机制也尚未理顺，对国内重点行业、关键行业的外资控股比例要求尚未出台明确的细化目录，实践中很难合理引导和控制少数外资企业并购和控制国内关键行业、重点企业的直接和间接投资活动。

　　5.政府对社会各类投资主体行为引导和监管力度不足

　　（1）国家对我国投资主体结构的调整变化目标和各类投资主体间的投资分工缺乏明确、规范的引导和管理政策。我国虽然已经明确提出了建立社会主义市场经济体制的目标和坚持以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度。但在操作层面上，对包括国有、集体、个体私营、外资投资经济和包括股份制、联营经济在内的混合经济在基本经济制度框架内的适宜比例并没有提出明确的比例控制要求，这使得各类投资主体对国家促进投资主体多元化、促进各类经济类型投资共同发展的现实边界始终心中无数，难以制定长期的投资发展和经营战略和策略。同时，现行法律法规对各种经济类型的投资尤其是国有投资与非国有投资，外资直接投资的投资领域、范围和具体投资分工的固定也十分笼统和模糊，尤其是政府投资和国有经济投资在对政府与市场、重点行业、战略性行业、关键行业与非重点行业、非战略性、非关键性行业的投资经营活动的范围界定和标准界定上存在众多争议，使得各类投资主体在实践中的投资活动相互混合、相互交叉现象十分普遍，这不利于各类投资主体形成合理、规范的投资分工体系，不利于提高现有投资主体结构的整体运营效率和效益。

　　（2）政府对各类投资主体的投资行为监管上也存在“过度”监管和实际监管力度不足问题。目前，政府对各类投资主体的日常行为监管职能分散配置在发展改革、财政、金融、建设、规划、国土资源、环保、安全、国有资产管理、审计、监察、工商、税务、商务、交通、运输、铁路、水利、工业和信息、劳动就业、教育、卫生等多个政府综合管理部门和行业管理部门，由于不同部门之间缺乏明确、规范的协调体制和机制，致使政府在各类投资主体的行为监管上“过度监管”和监管不足并存。一方面，各类投资主体尤其是企业和个人投资主体的投资经营活动要受到诸多部门的监管，尤其是一些政府部门设置对前置性的政府投资核准和审批十分热衷，这为企业和个人投资主体的投资经营活动带来许多不必要、人为增加的门槛和准入限制，政府的重复核准、重复审批、重复稽查、重复检查现象十分普遍，投资监管“过度”问题非常严重。另一方面，由于政府部门实施分散监管，各个管理部门只管一段、只管一行、只管一事，不仅监管效率不高，而且也为某些不法投资主体规避和逃避政府投资监管创造了条件，造成投资领域出现很多违法、违纪、违规活动和行为无人过问、无人追究、无人处理的现象，从这方面看，政府对各类投资主体的投资行为监管又存在着力度明显不足的问题。