中国投资体制改革30年研究

第三节 投资立法实践

　　一、投资立法的系统化

　　投资作为资金运动过程的首要环节，往往界定了资金使用的有效程度及国民经济发展水平。因此，强调以法律手段保证投资运动的正常进行，历来为世界各国高度重视。目前发达国家大都有较完备的投资法体系，调整因投资活动而产生的各类经济关系，从而保证了投资运动的相对稳定和合理发展。与之比较，我国却由于投资失控的反复出现和投资效益低下等一系列问题，严重阻碍了经济的稳步发展。究其原因，根本的一条就是我国长期不重视运用法律手段，投资领域的立法，仅限于一些规定或者暂行办法而没有形成系统化的投资法律法规体系。随着改革开放的不断深化，我国投资方面的立法更显得相形见绌。如果不进行改善对经济的发展将极为不利。结果之一就是没有形成一个良好的投资环境。投资环境一般包括下面几个要素：政策要素，其中包括使用外资的基本对策、捐税政策、金融政策、经济政策、外汇政策及土地政策等。立法要素，包括立法和政策的适时配合，使投资者的权利受法律的保障，同时保证投资的方向、规模的正确适当和效果的显著，并可藉法律的适时修订，获得投资的便利。行政要素，包括行政效率，如措施及时、行政手续明确和简化、投资机会的发掘和介绍以及良好的社会秩序。投资环境的好坏，对资金的集中、投放和收效以及吸引投资、保证投资活动正常进行有着决定性的影响。然而，用上述三要素衡量我国现有的投资环境，显然尚有很大缺陷。在、两点上，应该说我国正在实施的改革方针是能够使之达到这些要求的，而且已达到或正在达到其中大部分要求。但在极为关键的立法环节上却是欠缺的。法律要素是起决定性作用的因素。因为一种适宜的投资环境，不仅表现在现实的投资政策、方针的支持，更需要包括一定的法律条件在较长时间内相对稳定。没有严密和适时的投资立法，要开创良好的投资环境是不可能的。日本企业界人士也曾多次指出，中国的经济法规不完善，法律规定不清楚，是当前妨碍投资进程的主要障碍。因此，要具有良好的投资环境，完善投资立法是当前刻不容缓的任务。纵观我国的投资立法实践，我们不难发现，立法方面还需要继续完善和改革。

　　二、投资的法律法规

　　从中共十一届三中全会开始至十四大召开之时，我国的投资立法应属于立法的初探阶段。各项法规的制定都力求贯彻体制改革的基本精神和要求，但基本上没有突破原有的计划经济体制的束缚。主要法规有：《关于做好基本建设前期工作的通知》（1979）、《关于扩大国营施工企业经营管理自主权有关问题的若干规定》（1979）、《关于扩大国营施工企业经营管理自主权有关问题的暂行规定》（1980）、《关于基建项目、技改项目要严格执行“三同时”的通知》（1980）、《关于制止盲目建设、重复建设的几项规定》（1981）、《关于简化基本建设项目审批手续的通知》（1984）、《关于改革改建筑业和基本建设管理体制若干暂行规定》（1984）、《关于改进计划体制的若干暂行规定》（1984）、《关于改进基建物资计划管理的若干规定的通知》（1986）、《关于放宽固定资产投资审批权限和简化审批手续的通知》（1987）、《关于进一步加强自筹基本建设资金管理的规定》（1987）、《关于建设用地计划管理暂行办法》（1987）、《关于控制建设工程造价的若干规定》（1988）、《关于投资管理体制的近期改革方案》（1988）、《中华人民共和国审计条例》（1989）、《中华人民共和国土地管理法》（1989）、《境外投资外汇管理办法》（1989）、《关于当前产业政策要点的决定》（1989）、《关于资源综合利用项目与新建和扩建工程实行“三同时”的若干规定》（1989）、《关于清理固定资产投资项目严格实行指标控制和考核的通知》（1989）、《关于建设工程质量监督管理规定》（1990）、《关于加强商品住宅建设管理的通知》（1990）、《中华人民共和国固定资产投资方向调节税暂行通知》（1990）、《中华人民共和国外商投资企业所得税法》（1991）、《国有资产评估管理办法》（1991）、《全民所有制企业转换经营机制条例》（1992）、《建筑工程施工合同管理办法》（1993）等。

　　从中共十四大明确建立社会主义市场经济体制的改革目标之后，投资立法工作发生了质的飞跃，这主要表现在，在各项法规中，尽最大可能舍弃传统的计划经济体制下的做法，引进市场运作要求，在金融投资、外商投资、资本市场、中介服务体系等方面的法规逐渐增多，并注意与国际惯例接轨。它们对促进社会主义市场经济的发展，对投资市场、要素市场等市场体系的日臻成熟，发挥了越来越大的作用。重要的法律法规有：《土地利用总体规划编制审批暂行办法》（1993）、《城镇燃气设计规范》（1993）、《中国投资银行境内外币金融债券销售兑付网点验收标准（试行）》（1993）、《关于从事证券业务的资产评估机构资格确认的规定》（1993）、《关于从事证券业务的审计事务所资格确认有关问题的通知》（1993）、《股票发行与交易管理暂行条例》（1993）、《关于坚决制止乱集资和加强债券发行管理的通知》（1993）、《村庄和集镇规划建设管理条例》（1993）、《证券交易所管理暂行办法》（1993）、《电力工程建设监理暂行规定》（1993）、《企业债券管理条例》（1993）、《关于加强对新开工建设项目资金来源审计的通知》（1993）、《关于用国有资产实物投入境外开办企业的有关规定》（1993）、《关于资产评估报告书的规范意见》（1993）、《铁路建设基金管理办法》（1993）、《关于继续加强固定资产投资宏观调控的通知》（1994）、《中华人民共和国交通部外商投资道路运输业立项审批管理暂行规定》（1994）、《火力发电厂基本建设工程启动及竣工验收规程》（1994）、《工程咨询管理暂行办法》（1994）、《外商投资财产鉴定管理办法》（1994）、《关于外商投资民用航空业有关政策的通知》（1994）、《中华人民共和国城市房地产管理法》（1994）、《关于向金融机构投资入股的暂行规定》（1994）、《关于固定资产投资方向调节税若干问题规定的通知》（1994）、《关于加强企业职工社会保险基金投资管理的暂行规定》（1994）、《关于设立外商投资股份有限公司若干问题的暂行规定》（1995）、《建立住房公积金制度的暂行规定》（1995）、《关于外商投资举办投资性公司的暂行规定》（1995）、《证券交易所管理办法》（1996）、《外商投资企业结算办法》（1996）、《关于印发民航基础设施建设基金管理办法的通知》（1996）、《关于修订固定资产投资新开工和竣工项目统计报告制度的通知》（1997）、《关于加强涉及外商投资企业行政事业性收费监督管理的通知》（1997）、《关于立即停止地方自行审批外商投资商业企业的紧急通知》（1997）、《国家开发银行贷款项目管理规定》（1997）、《设立外商投资资产评估机构若干暂行规定》（1997）、《冻结非农业建设项目占用耕地规定》（1997）、《指导外商投资方向暂行规定》（1997）、《建设项目用地预审管理办法》（2001）等。

　　2004年，国务院发布的《关于投资体制改革的决定》提到了关于健全法律方面的内容：“完善法律法规，依法监督管理。建立健全与投资有关的法律法规，依法保护投资者的合法权益，维护投资主体公平、有序竞争，投资要素合理流动、市场发挥配置资源的基础性作用的市场环境，规范各类投资主体的投资行为和政府的投资管理活动。认真贯彻实施有关法律法规，严格财经纪律，堵塞管理漏洞，降低建设成本，提高投资效益。加强执法检查，培育和维护规范的建设市场秩序。”虽然寥寥数语，但是作为具有深远影响力的法规体现了我国政府健全和完善投资立法的决心。

　　其后，我国又陆续发布了以下法规：2004年9月15日，为了规范政府对企业投资项目的核准活动，国务院发布了《企业投资项目核准暂行办法》；同日，为规范对外商投资项目的核准管理，又发布了《外商投资项目核准暂行管理办法》；同年10月，国土资源部修订了《建设项目用地预审管理办法》；2005年发布并实施了《工程咨询单位资格认定办法》等。2005年以来又出台了一些行业准入政策，如《钨行业准入条件》、《锡行业准入条件》、《锑行业准入条件》、《铜冶炼行业准入条件》、《玻璃纤维行业准入条件》、《铁合金行业准入条件》、《电解金属锰企业行业准入条件》等。但总的说来，至今我国在投资立法方面还没有形成比较系统和完整的体系。

　　值得一提的是，我国加强了环境方面的立法力度，2004年12月发布了《国家环保总局、国家发展和改革委员会关于加强建设项目环境影响评价分级审批的通知》，其内容如下：

　　（1）建设对环境有影响的项目，不论投资主体、资金来源、项目性质和投资规模，应当依照《环境影响评价法》和《建设项目环境保护管理条例》的规定，进行环境影响评价，向有审批权的环境保护行政主管部门报批环境影响评价文件。

　　（2）实行审批制的建设项目，建设单位应当在报送可行性研究报告前完成环境影响评价文件报批手续；实行核准制的建设项目，建设单位应当在提交项目申请报告前完成环境影响评价文件报批手续；实行备案制的建设项目，建设单位应当在办理备案手续后和项目开工前完成环境影响评价文件报批手续。

　　（3）由国务院投资主管部门核准或审批的建设项目，或由国务院投资主管部门核报国务院核准或审批的建设项目，其环境影响评价文件原则上由国家环境保护总局审批。对环境可能造成重大影响，并列入本通知附录的建设项目，其环境影响评价文件由国家环境保护总局审批。对环境可能造成轻度影响，且未列入本通知附录的建设项目，其环境影响评价文件由省级环境保护行政主管部门审批。

　　（4）本通知附录以外的其他建设项目的环境影响评价文件的审批权限，由省级环境保护行政主管部门按照建设项目的环境影响程度，结合地方情况提出，报省级人民政府批准。其中，化工、染料、农药、印染、酿造、制浆造纸、电石、铁合金、焦炭、电镀、垃圾焚烧等污染较重或涉及环境敏感区的项目的环境影响评价文件，应由地市级以上环境保护行政主管部门审批。

　　（5）对国家明令淘汰和禁止发展的能耗物耗高、环境污染严重、不符合产业政策和市场准入条件的建设项目的环境影响评价文件，各级环境保护行政主管部门一律不得受理和审批。

　　（6）上级环境保护行政主管部门对下级环境保护行政主管部门超越法定职权、违反法定程序做出的环境影响评价审批决定，有权予以撤销。

　　2006年3月，我国又发布了《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》，《决定》指出，我国推行有利于环境保护的经济政策，对不符合国家产业政策和环保标准的企业，不得审批用地，并停止信贷，不予办理工商登记或者依法取缔。《决定》强调，建立健全有利于环境保护的价格、税收、信贷、贸易、土地和政府采购等政策体系。政府定价要充分考虑资源的稀缺性和环境成本，对市场调节的价格也要进行有利于环保的指导和监管。对可再生能源发电厂和垃圾焚烧发电厂实行有利于发展的电价政策，对可再生能源发电项目的上网电量实行全额收购政策。对通过境内非营利社会团体、国家机关向环保事业的捐赠依法给予税收优惠。要完善生态补偿政策，尽快建立生态补偿机制。中央和地方财政转移支付应考虑生态补偿因素，国家和地方可分别开展生态补偿试点。