中国投资体制改革30年研究

第五节 入轨阶段：1992～2002年

　　1992～2002年是中国确立社会主义市场经济体制改革目标的阶段，即是经济体制改革的第三阶段。其中1992年10月召开的中国共产党第十四次全国代表大会，在总结改革开放以来的经验教训基础上，明确提出了中国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。这标志着中国经济体制改革进入既定轨道的改革阶段。

　　一、改革概况

　　事实上，在1992年中共十四大提出建立社会主义市场经济体制这一目标之时，仅是明确了进一步改革开放的总体方向和有关大政方针，而对如何具体实施各种体制的改革并没有给出明确的方案。而这时的经济体制改革实际已广泛触及到多方面的利益，同时也越来越涉及不同体制之间的配套改革问题，这使得此期间的改革难度更大。从实践的过程来看，此期间的经济体制改革主要是采用先易后难、稳中求进的方式。

　　首先，进行了财政体制改革。1993年12月15日，国务院作出《关于实行分税制财政管理体制的决定》，即决定从1994年1月1日起改革地方财政包干体制，对各省、自治区、直辖市以及计划单列市实行分税制财政管理体制。

　　其次，进行了金融体制改革。1993年12月25日，国务院作出《关于金融体制改革的决定》。其中提出的金融体制改革的主要目标是：建立在国务院领导下，独立执行货币政策的中央银行宏观调控体系；建立政策性金融与商业性金融分离，以国有商业银行为主体、多种金融机构并存的金融组织体系；建立统一开放、有序竞争、严格管理的金融市场体系。

　　再次，进行了外贸体制改革。1994年1月11日，国务院作出《关于进一步深化对外贸易体制改革的决定》，主要目标是：统一政策、放开经营、平等竞争、自负盈亏、工贸结合、推行代理制，建立适应国际经济通行规则的运行机制。

　　相比其他体制的改革进程，此期间投资体制改革的进展是相对缓慢的。具体表现为，此期间没有出台类似于财政体制改革、金融体制改革及外贸体制改革那样专门的纲领性文件。而针对投资体制改革的有关重大举措，直到2004年方出台《国务院关于投资体制改革的决定》，对此将在下一节论述。

　　但是，没有出台正式文件并不表明对投资体制改革的不重视。事实上投资体制改革方案从1992年就已经列入议事日程。投资体制改革方案是不断地在修改着，而且需要各方面的认可。一直没有出台正式文件，一个原因是在当时各方面认识不一致，而且认识还有一个跟进的过程。

　　1998年朱镕基总理就任之初，投资体制改革被列入其任期内的五项改革之一，并被列在第二位。到2003年，基本实现了投融资体制改革逐步深化，投融资渠道进一步拓宽，投融资方式实现多样化，初步建立了项目法人责任制、招标投标制、合同制、工程监理制。

　　但从总体上看，此期间有关投资体制改革的举措，主要是分散体现在各种不同的文件中，而且许多是作为其他体制改革的一种配套性改革措施，如为了增强企业活力、转变企业经营机制或吸引外资等。此期间投资体制改革内容主要涉及进一步扩大地方和企业基本建设投资决策权，减少国家指令性计划，改组国家专业投资公司等方面。

　　此期间对中国经济发展与经济体制改革有重要影响的一个事件，是1992年初邓小平的南方谈话。在中共十四大召开前，即1992年1月18日至2月21日，邓小平视察武昌、深圳、珠海、上海等地，发表了著名的南方谈话。邓小平指出：革命是解放生产力，改革也是解放生产力。改革开放胆子要大一些。看准了的，就大胆地试，大胆地闯。2月28日，中共中央将邓小平南方谈话作为中央1992年第二号文件下发，并发出通知，要求尽快逐级传达到全体党员干部。之后，在“发展才是硬道理”的精神鼓舞下，中国经济开始进入新一轮的快速增长期。可以说，邓小平的南方谈话是影响20世纪90年代中国经济发展的重大事件，同时也是中国改革开放进入一个新的发展阶段的标志。

　　二、以企业为投资主体的改革

　　企业改革是整个经济体制改革的核心内容。因此，此期间对投资体制的改革主要是围绕企业改革来进行的，即围绕有利于增强企业活力来进行。其中一个具体的改革内容是，大力促进以企业为投资主体的改革。为此，1992年国家颁布了关于股份制企业的一系列文件，同时于1992年7月23日出台了《全民所有制工业企业转换经营机制条例》。

　　在《全民所有制工业企业转换经营机制条例》中明确指出：“围绕转换企业经营机制，按照宏观要管好，微观要放开的要求，政府必须转变职能，改革管理企业的方式，培育和发展市场体系，建立和完善社会保障制度，协调配套地进行计划、投资、财政、税收、金融、价格、物资、商业、外贸、人事和劳动工资等方面的改革。”由以上的内容可见，关于投资改革的内容也在该条例之中。

　　同时，在《全民所有制工业企业转换经营机制条例》中具体明确了企业享有投资决策权，并对企业的投资范围、决策权限的界定、政策优惠和责任约束等方面进行了具体规定。其中一些有关的主要内容如下：

　　（1）企业享有投资决策权。企业依照法律和国务院有关规定，有权以留用资金、实物、土地使用权、工业产权和非专利技术等向国内各地区、各行业的企业事业单位投资，购买和持有其他企业的股份。经政府有关部门批准，企业可以向境外投资或者在境外开办企业。

　　企业遵照国家产业政策和行业、地区发展规划，以留用资金和自行筹措的资金从事生产性建设，能够自行解决建设和生产条件的，由企业自主决定立项，报政府有关部门备案并接受监督。政府有关部门应当根据登记注册的会计师事务所或者审计师事务所的验资证明，出具认可企业自行立项的文件。经土地管理、城市规划、城市建设、环境保护等部门依法办理有关手续后，企业自主决定开工。

　　企业从事生产性建设，不能自行解决建设和生产条件或者需要政府投资的，报政府有关部门批准。

　　企业从事生产性建设，需要银行贷款或者向社会发行债券的，按照国家有关规定，报政府有关部门会同银行审批或者由银行审批。需要使用境外贷款的，报政府有关部门审批。

　　企业遵照国家产业政策，以留利安排生产性建设项目或者补充流动资金的，经企业申请，税务部门批准，可以退还企业再投资部分已缴纳所得税的40%税款。

　　企业根据其经济效益和承受能力，可以增提新产品开发基金，报财政部门备案。按照国家统一制定的有关固定资产折旧的规定，企业有权选择具体的折旧办法，确定加速折旧的幅度。

　　（2）企业享有留用资金支配权。企业在保证实现企业财产保值、增值的前提下，有权自主确定税后留用利润中各项基金的比例和用途，报政府有关部门备案。企业可以将生产发展基金用于购置固定资产、进行技术改造、开发新产品或者补充流动资金，也可以将折旧费、大修理费和其他生产性资金合并用于技术改造或者生产性投资。企业有权拒绝任何部门和单位无偿调拨企业留用资金或者强令企业以折旧费、大修理费补交上交利润。国务院有特殊规定的，从其规定。

　　为配合《全民所有制工业企业转换经营机制条例》的实施，在1993年3月8日国务院批转的国家体改委《关于1993年经济体制改革要点》中，进一步提出对计划及投资体制改革的有关意见，其中主要内容如下：

　　（1）转变计划部门的职能。从主要运用行政手段管理经济，偏重于定指标、分投资、批项目，转变为研究战略、制定规划、宏观调控、总量平衡、产业政策、培育市场、重点建设、协调服务，逐步实现从直接计划管理为主，向协调运用经济杠杆和经济政策进行间接管理为主转变。

　　（2）简化生产、流通领域的计划指标管理，保留的少数重要指标，有的只列全国总量指标，不分解下达。对供求大体平衡、价格已经放开的重要生产资料，取消指令性分配计划，实行市场调节，国家保留优先订货权；对供求尚有较大矛盾，价格还不能完全放开的重要生产资料，也要减少指令性计划分配的数量，并扩大平价转计划内高价的比重。

　　（3）鼓励地方政府对非竞争性的基础产业和公用设施进行投资，扩大其投资审批权。竞争性产业，特别是加工工业的投资决策权应逐步直接交给企业，使企业在国家产业政策的引导下，真正成为投资主体。国有企业有权在执行国家法律和国务院有关规定的前提下，以留用资金、实物、工业产权和非专利技术等向各行业、各地区的企事业单位投资，有权购买和持有其他企业的股份。

　　（4）扩大国家投资的筹资方式和渠道。尽快建立规范化的、稳定的和良性循环的国家投资基金制度。进一步完善中央基本建设基金制，国家财政“拨改贷”收回的本息不再列入经常性预算，纳入建设基金滚动增值。对国家重点建设项目，国家通过扩大控股、参股、贴息、合资、合作以及直接投资等办法进行投资，并通过发行债券、股票吸收一部分企业和社会的资金进行建设。新开工的大中型基本建设项目主要采取招标、投标办法，原则上都要推行项目业主责任制，逐步扩大股份投资方式试点。

　　1999年9月22日，中共十五届四中全会通过了《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》。其中提到的关于投资体制改革的内容是：加快投融资体制改革，建立投资风险约束机制，严格执行项目资本金制度和项目法人责任制，做到谁决策谁承担责任和风险。政府要通过制定产业政策和发布信息等方式进行引导，鼓励资金投向提高技术水平、产品有市场有效益的项目，对国内生产能力已经明显超过市场需求的新上项目必须严格控制。

　　总之，此期间的这些改革措施，对以企业为投资主体的形成起到了积极而有效的促进作用。

　　三、与投资体制改革相关的政策

　　从1993年开始，中国经济增长速度明显加快，而在随后的几年里中国经济出现过热，通货膨胀显著。1993年上半年，经济过热的势头即开始出现。具体表现主要是“四高”（高投资增长、高货币投放、高物价上涨和高贸易逆差）、“四热”（房地产热、开发区热、集资热和股票热）以及“两乱”（金融秩序混乱、市场秩序混乱）。

　　在这种情况下，控制固定资产投资再次成为调控经济的重要手段。1993年6月24日，中共中央、国务院下发《关于当前经济情况和加强宏观调控的意见》，即1993年中央六号文件。六号文件提出的有关投资体制改革的意见是：“投资体制改革要与金融体制改革相结合。从改革投资体制入手，尽快建立政策性银行，逐步实现政策性金融与商业性金融相分离。组建国家长期开发信用银行、出口信贷银行等政策性银行，专门承担政策性投融资和贷款任务。当前，各专业银行也可先采取过渡办法，在内部分设账户、分别管理，实行政策性和商业性业务分开。过渡期间的财务核算办法，实行单独记账，统负盈亏。”

　　1993年8月16日，国务院批转国家计委《关于加强固定资产投资宏观调控的具体措施》，要求对所有在建项目进行清理审核排队，其中特别是加大对开发区、层层建设的工业小区，房地产中的豪华建筑、高尔夫球场、赛马场等加大治理力度。随后，《国务院关于严格审批和认真清理各类开发区的通知》和《国务院关于发展房地产业若干问题的通知》也分别出台，旨在加强对国有土地出让的计划、规划管理，把房地产开发纳入固定资产投资计划管理，制止炒房地产获取暴利的行为。

　　1993年11月14日，中共十四届三中全会通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》。该决定中明确提出了要深化投资体制改革的要求。提出的具体措施是：逐步建立法人投资和银行信贷的风险责任。竞争性项目投资由企业自主决策，自担风险，所需贷款由商业银行自主决定，自负盈亏。用项目登记备案制代替现行的行政审批制，把这方面的投融资活动推向市场，国家用产业政策予以引导。基础性项目建设要鼓励和吸引各方投资参与。地方政府负责地区性的基础设施建设。国家重大建设项目，按照统一规划，由国家开发银行等政策性银行，通过财政投融资和金融债券等渠道筹资，采取控股、参股和政策性优惠贷款等多种形式进行；企业法人对筹划、筹资、建设直至生产经营、归还贷款本息以及资产保值增值全过程负责。社会公益性项目建设，要广泛吸收社会各界资金，根据中央和地方事权划分，由政府通过财政统筹安排。

　　1994年，按照建立国家投资基金制度的要求，国务院发文明确将6个国家专业投资公司并入国家开发银行，同时组建国家开发投资公司，这是国有独资政策性投资机构。国家开发投资公司于1995年5月正式成立，是由中央直接管理的国有投资控股公司。国家开发投资公司的主要任务是：根据国家经济发展战略、产业政策和区域规划的要求，对基础产业、支柱产业和高新技术项目进行参股、控股投资，提高投资效益，确保国有资产的保值增值。这是此期间国务院对当时的中国投融资体制进行的一次重要改革。

　　1995年，由于实行“拨改贷”后，一些国有企业出现资本金不足以及还款付息负担太重等问题，国务院批转国家计委、财政部、国家经贸委《关于将部分企业“拨改贷”资金本息余额转为国家资本金意见的通知》。按该通知，即是将一些企业未还的贷款作为国家投入企业的资本金，也即“贷改投”。其中规定，对确有困难的企业可将“拨改贷”资金本息余额全部或部分转为国家资本金，其他企业仍需按国家有关规定归还“拨改贷”本息。

　　1996年，为了建立投资责任约束机制，规范项目法人行为，当时的国家计委制定了《关于实行建设项目法人责任制的暂行规定》。该规定要求国有单位经营性基本建设大中型项目在建设阶段必须组建项目法人。项目法人可按《公司法》的规定设立有限责任公司（包括国有独资公司）和股份有限公司。实行项目法人责任制，由项目法人对项目的策划、资金筹措、建设实施、生产经营、债务偿还和资产的保值增值，实行全过程负责。

　　1996年国务院还发布了《关于固定资产投资项目试行资本金制度的通知》，决定从1996年开始，对各种经营性投资项目，包括国有单位的基本建设、技术改造、房地产开发项目和集体投资项目，试行资本金制度，投资项目必须首先落实资本金才能进行建设。个体和私营企业的经营性投资项目也要参照该通知的规定执行。而公益性投资项目不实行资本金制度。外商投资项目（包括外商投资、中外合资、中外合作经营项目）按当时的现行有关法规执行。投资项目资本金，是指在投资项目总投资中，由投资者认缴的出资额，对投资项目来说是非债务性资金，项目法人不承担这部分资金的任何利息和债务；投资者可按其出资的比例依法享有所有者权益，也可转让其出资，但不得以任何方式抽回。而该通知中作为计算资本金基数的总投资，是指投资项目的固定资产投资与铺底流动资金之和，具体核定时以经批准的动态概算为依据。

　　2001年11月7日，国家计委宣布取消第一批五大类投资项目审批。取消审批事项的原则是：对于不需要中央政府投资、国家产业政策鼓励发展、总投资限额以下的项目，属于地方政府出资的由地方计划部门审批，属于企业出资的由企业自主决策。第一批取消的审批事项有五类：

　　第一，城市基础设施建设项目。除城市轨道交通、热电厂、跨越大江大河的桥梁隧道、跨省区的城市调水之外的项目，主要包括城市供水设施、城市污水处理设施、城市垃圾处理设施、城市燃气设施、城市集中供热设施、城市道路和桥梁隧道。

　　第二，不需要中央投资的农林水利项目。既包括种植业、畜牧业、渔业和农副产品加工等方面的建设项目，又包括林业和水利设施建设方面的各类打捆项目。

　　第三，地方和企业自筹资金建设的社会事业项目。包括文化、广播电影电视、教育、卫生、体育和大型旅游娱乐设施等建设项目。

　　第四，房地产开发建设项目。主要是高档写字楼、高档住宅小区、高档旅游宾馆饭店等。

　　第五，商贸设施项目。包括商业设施、市场设施。

　　而为了搞好宏观调控，国家计委还将继续保留一部分审批事项。对使用中央政府投资的项目，使用其他资金的涉及战略性资源开发利用、跨流域、跨省区、影响区域经济协调发展的重大项目，以及国家产业政策限制发展和有特殊规定的项目，还要继续保留审批。

　　四、关于政府投资

　　从建立社会主义市场经济体制这一目标的角度来看，按市场机制决定投资行为是投资体制改革应坚持的方向。然而市场经济也不是完美无缺的，也有失效的情况。特别是在中国的国情下，政府投资的作用仍是不可忽视的，在一定的情况下是必要的。

　　1998年，亚洲金融危机爆发和中国发生特大洪水，为此中国政府采取了积极的财政政策，以确保中国经济增长目标的实现。1998年以及之后几年实施的积极财政政策，即是通过增加政府投资的方式来实现的。

　　1998年增发1000亿元长期国债，所筹资金用做国家预算内的基础设施建设专项投资。其中这1000亿元国债只对国有商业银行发行（中国工商银行、中国农业银行、中国银行和中国建设银行四家分别认购500亿元、200亿元、100亿元和200亿元），还债期限为10年，年利率5.5%。1000亿元的举债一分为二，中央、地方各500亿元，相应使1998年中央预算支出扩大500亿元，中央财政赤字由年初预算的460亿元扩大到960亿元。

　　1999年在年初原定500亿元长期国债发行规模的基础上，报请全国人大常委会审议批准，增加发行600亿元长期国债，中央与地方仍各一半，以保持投资需求的较快增长。新增国债资金主要用于在建的基础设施、一些重点行业的技术改造、重大项目装备国产化和高新技术产业化、环保与生态建设以及科教基础设施等方面。对大型骨干国有企业的技术改造项目，实施了贴息办法。

　　2000年在年初决定的1000亿元长期国债发行规模的基础上，下半年又实行预算调整方案，经全国人大批准，财政部增发500亿元长期国债。这500亿元国债主要用于加快在建国债项目建设，以促使这批项目早日竣工，发挥效益。新增国债重点向五个方面投入：一是水利和生态项目建设，包括水利基础设施建设，移民建镇，退耕还林还草，天然林和草场保护工程，京津周围沙源治理启动工程；二是教育设施建设，包括高等学校扩招增加学生校舍等基础设施建设，中西部高校建设补助；三是交通等基础设施项目建设，包括公路干线、中西部地区贫困县道路建设、铁路建设，新增100亿公斤粮库建设以及中西部地区旅游设施建设；四是企业技术改造、高新技术产业化，城市轨道交通、环保等设施国产化，国防军工企业技术改造以及生物芯片、同步辐射等重大科技项目；五是城市环保项目建设。

　　2001年继续发行基础设施建设国债以及发行支持西部开发的特种国债。增发的长期建设国债共1500亿元，其中1000亿元主要弥补在建项目后续资金和工程收尾，另外500亿元为支援西部建设的特别国债，要支持青藏铁路等重点工程上马。同时，继续加大设备投资和高新技术产业的投资力度，包括技改贴息力度。

　　这期间政府投资产生了明显的引致效应。1998年以来累计发行的3600亿元长期建设国债，有统计结果显示直接带动地方、部门、企业投入项目配套资金和银行安排贷款约7500亿元，对促进经济增长发挥了重大作用。

　　当然，也存在对积极财政政策下的政府投资行为的不同看法。其中一种观点是，国债投资在项目确定、施工进度、项目效益等方面存在问题。首先是国债项目安排点多面广，使有限资金不能集中于重点城市和重点项目。自1998年实施积极财政政策以来，各级政府和计委在申报和安排国债项目时，大多以为本地区多争取国债资金并兼顾到各地市、各部门的项目和利益平衡为出发点，为照顾面，将一些前期工作不完备、配套资金不落实的项目申报并安排了国债资金。其次是国债资金下拨迟缓，工程项目大多不能按国家计委下达的投资计划如期完工。而上述问题的出现，实际上与投资体制改革尚不到位及投资体制不健全是有关系的。

　　五、投资资金来源结构分析

　　经过以建立社会主义市场经济体制为经济体制改革目标的实践后，全社会固定资产投资的资金来源结构相对上一阶段又发生了一些变化。关于全社会固定资产投资资金来源构成比重的数据。国家预算内资金的比重有一定的上升，而国内贷款比重出现下降。这种情况与此期间政府投资力度增强有关。数据表明，自1998年起连续实施积极财政政策的时期中，国家预算内资金的比重呈现连续上升，即1998年为4.2%，1999年为6.2%，2000年为6.4%，2001年为6.7%，到2002年达到7%。而自筹和其他资金所占比重的提高，在一定程度上可以反映出企业投资主体的作用进一步加强。

　　数据显示，1992～2002年期间，自筹和其他资金比重上升了6.2个百分点，国家预算内资金比重上升了2.7个百分点，而国内贷款比重和利用外资比重则分别下降了7.7个百分点和1.2个百分点。

　　关于1992～2002年期间中国全社会固定资产投资资金来源构成比重曲线图，直观展现了全社会固定资产投资中的资金来源结构变化情况。国家预算内资金比重在经历改革开放以来有较大幅度下降后，从1998年起出现逐步回升的情况。而利用外资比重，在1996年前后达到相对最高点。

　　附录4-3：投资体制改革历程年度备忘录（1992～2002年）

　　1992年：7月23日，国务院发布《全民所有制工业企业转换经营机制条例》。10月12～18日，中国共产党第十四次全国代表大会召开，明确提出我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。

　　1993年：3月8日，国务院批转国家体改委《关于1993年经济体制改革要点》。6月24日，中共中央、国务院下发《关于当前经济情况和加强宏观调控的意见》，即1993年中央六号文件。8月16日，国务院批转国家计委《关于加强固定资产投资宏观调控的具体措施》。11月11～14日，中共十四届三中全会通过《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》。12月15日，国务院作出《关于实行分税制财政管理体制的决定》。12月25日，国务院作出《关于金融体制改革的决定》。

　　1994年：1月25日，国务院发布《关于继续加强固定资产投资宏观调控的通知》。3月17日，国务院发文：按照投融资体制改革的总体要求，将6个国家专业投资公司并入国家开发银行，同时组建国家开发投资公司。同日，国家开发投资公司筹备组成立。6月8日，国务院批转国家体改委《1994年经济体制改革实施要点》。7月21日，国务院批转国家计委《关于清理基本建设项目资金拖欠问题的请示》。8月16日，国务院发文，批复成立国家开发投资公司。

　　1995年：4月10日，国家体改委制定《1995年经济体制改革实施要点》。5月5日，国家开发投资公司正式成立。6月21日，国家计委、财政部、国家经贸委制定《关于将部分企业“拨改贷”资金本息余额转为国家资本金的意见》。7月12日，国务院批转国家计委、财政部、国家经贸委《关于将部分企业“拨改贷”资金本息余额转为国家资本金意见的通知》。9月22日，国家计委、财政部印发《关于将部分企业“拨改贷”资金本息余额转为国家资本金的实施办法的通知》。

　　1996年：1月20日，国家计委印发《关于实行建设项目法人责任制的暂行规定的通知》。3月7日，国务院批转国家经贸委《关于1996年国有企业改革工作的实施意见》。8月23日，国务院发布《关于固定资产投资项目试行资本金制度的通知》。

　　1997年：3月27日，国家体改委《1997年经济体制改革实施要点》出台。9月12～18日，中国共产党第十五次全国代表大会召开。

　　1998年：10月，国家计委、财政部发布《中央级基本建设经营性基金本息额转为国家资本金的实施办法》。12月，国家经贸委发布《关于国有企业利用外资投资进行资产重组的暂行规定》。

　　1999年：8月9日，国家经贸委发布《工商投资领域制止重复建设目录（第一批）》。9月19～22日，中国共产党十五届四中全会审议并通过《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》。10月27日，国务院批准保险资金可通过证券投资基金进入股市。

　　2000年：7月10日，国家计委组织清理整顿各类政府性建设基金。10月9～11日，中国共产党十五届五中全会审议并通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》。

　　2001年：11月7日，国家计委取消五大类投资项目审批。12月20日，国务院批准颁布《社保基金投资管理办法》。

　　2002年：11月8日，中国共产党第十六次全国代表大会开幕。江泽民代表第十五届中央委员会向大会作了题为《全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面》的报告。