中国投资体制改革30年研究

第一节 投资主体改革的目标

　　计划经济时代，中国投资体制的基本特征是：政府是投资的唯一主体，政府通过高度集中的指令性计划，直接从事投资活动或控制全社会的投资活动过程。这种投资运行和管理模式是传统计划经济体制的重要组成部分，集中体现了计划经济体制的主要特征。随着经济的发展和市场经济体制的逐步建立，传统投资体制所暴露出来的弊端和局限日渐突出，这使得投资体制的改革成为必然。中国投资体制改革的主要内容是：投资主体、投资渠道和投资管理模式。其基本目标是：将全社会可用资金广泛引入经济建设的各个领域，将市场机制运用到融资、运营、管理、建设以及退出等各个环节；依据“谁投资、谁决策、谁受益、谁担风险”的原则，最大限度地发挥市场机制对经济活动的调节作用，确立企业的投资主体地位，形成多元化的投资主体格局；逐步建立起投资主体自主决策、银行独立审贷、融资渠道多样、中介服务规范、政府调控有力的投融资体制。其重点是：建立投融资风险约束机制，培育为投资主体服务的市场体系，达到对全社会资源的有效配置。

　　一、计划经济体制下的投资主体

　　（一）投资主体特征：单一投资主体

　　投资，是一定量的货币为了获得预期经济收益，通过生产运营活动而不断转化为资产的活动。在市场经济条件下，存在着两种性质不同的投资活动。一种是企业投资；另一种是政府投资。企业投资以营利为目标，通过货币形态、生产形态、商品形态等，通过周而复始、不断循环的资金运转，达到资本增值；政府投资，通常以社会整体和公众利益为目标，通过资金的循环，实现公共服务设施、生产生活环境的改善，并进而促进生产效率的提高，引导经济发展。

　　投资主体，是在投资活动中具有一定资金来源，拥有投资决策权力，享有投资带来的利益，并承担风险的法人和自然人。投资主体是投资活动的法定承担者，必须有一定的资金来源，是资金的积累者；投资主体是投资活动的决策主体，能对投资活动中的重大问题如投资数额、投资方向、投资期限等重大问题做出决策和选择；同时，投资主体也是投资收益的享有者和投资风险的承担者，投资活动能使资本保值增值，投资主体能处分和支配投资收益，对投资活动中可能出现的损失、风险承担责任。

　　在传统的计划经济体制下，政府是唯一的投资主体，企业是政府行政机构的附属物。在这种单一投资主体条件下，全社会投资基本上由政府决策和实施，无论是营利性投资还是政策性投资，都作为政府投资由政府实施。企业，特别是国有企业都不是独立的投资主体，不具备投资决策的能力，无法从事投资活动；个体业主和境外企业的投资活动完全被排斥。

　　在单一的投资主体下，投资资金的来源也单一。政府投资的本质是国民经济整体效益的提高，故政府投资资金的主要来源是财政拨款。1978年的改革开放以前，中国基本建设投资的80%以上来源于财政拨款，国内银行信贷资金极少用于固定资产投资，基金、股票、债券以及国外资金等直接融资方式均未被有效利用过。据统计，“一五”时期，我国基本建设投资总额中，国家预算拨款所占比重约为89%；“二五”时期约为78%；“三五”时期约为89%；“四五”时期约为82%。

　　在单一的投资主体下，企业是政府行政机构的附属物，不具有投资能力和投资决策的权力，投资决策权力高度集中于政府。政府通过指令性计划，以行政部门为中介进行投资决策。无论是投资总量、投资结构，还是投资方向、投资期限；无论是扩大再生产项目，还是简单再生产项目；无论是项目建议书、设计任务书、可行性研究报告，还是开工报告、实施方案等，都要通过政府审查批准。国家计划委员会（1952年成立）负责管理全国的基本建设长期规划和五年计划，国家基本建设委员会（1954年成立），则管理全国的建设业，负责限额以上项目的设计、审批和决策。在“一五”时期，国家规定：基建项目在500万～3000万元间的，当由国家建设委员会审核，国务院批准；60万～500万元间的项目当由省、自治区、直辖市人民政府批准；60万元以下的项目，其审核和批准程序由国务院各部委和省级人民政府自行规定，全部基本建设投资和大中型项目均需纳入基本建设规划。

　　（二）单一投资主体的局限和困境

　　1.投资规模扩张，投资战线过长

　　由于是单一的投资主体，投资体制是行政强制性模式，因而各类资金在使用方向和重点上均要受政府的直接干预和控制，这使得投资资金成为变相的行政分配资金，助长了地方争投资、上项目的冲动，容易导致投资规模膨胀、结构失衡。

　　在相当长的一段时期，我国投资出现过度膨胀，难以控制。一些涉及国家安全、重要资源开发、产业布局的投资往往超过计划投资；一些在建项目的扩张速度也常高于预期，投资膨胀的惯性很大。1978年，国家完成投资501亿元，比上年增加119亿元，增加31%，在建项目1773个，比上年增加290个。1980年，全国基本建设战线仍然过长，建设项目仍然过多，总规模也继续过大，这导致当年的新增固定资产交付使用率由上年的83.7%下降为79.1%。整个“六五”期间，建成投产项目17.6万个，全民所有制单位完成固定资产投资5330亿元，比“五五”期间增长了67.3%。

　　为控制过度膨胀的投资规模，国家于1979年3月下旬至4月上旬在北京召开了全国基本建设工作会议，提出要搞好在建项目的清理，扩大国营施工企业的经营管理自主权，改进基建物资供应工作；8月，国家计委发出《关于抓紧清理、压缩全国基本建设在建工程量的通知》，旨在控制过快增长的固定资产投资规模。1980年，国家基本建设规模仍然偏大，积累率也偏高，达32%，国务院发出了《关于紧缩基本建设支出的紧急通知》。1981年3月，国务院作出《关于加强基本建设计划管理、控制基本建设规模的若干规定》，1983年2月，国务院发出《关于严格控制基本建设规模，清理在建项目的紧急通知》，1985年4月，国务院发出《关于控制固定资产投资规模的通知》，8月又发出《关于不再扩大1985年基本建设规模的通知》。这从一个侧面反映了当时我国固定资产投资规模扩张的状况。

　　由于政府投资审批的范围大、权限广，政策因素影响强，在一定程度上也导致了国家产业结构的不尽合理。如一段时期内，我国农业和基础支柱产业投入不足，农业抵御自然灾害的能力较弱，而家电、纺织品生产能力过剩。

　　2.投资责任弱化，投资效益欠佳

　　由于从投资决策到建设施工全部是由政府直接操作，因而投资过程缺乏严格的责任约束和法律约束。加之投资建设服务体系不健全，与投资相关的各个宏观管理部门职能模糊，同时社会上存在的乱集资、乱拆借和随意拖欠，干扰了国家对资金投向的宏观调控，也使得投资领域竞争机制难以充分发挥作用，进一步弱化了投资责任。所以，1988年2月，国务院批转国家体改委提出的《1988年深化经济体制改革的总体方案》，提出主要任务是加强对固定资产的投资管理。

　　单一的投资主体，给国家人力和物力造成了很大的浪费。由于没有自主权，企业缺乏积极性和主动性，潜力不能充分发挥出来，这使得我国的基本建设一直是一种高投入、高消耗的投资模式，生产投资的效率普遍偏低。有资料显示：新中国成立以来，我国的GDP投资回报率和有一定投资回收能力的公益事业与公共基础设施增长了10多倍，但是矿产资源的消耗却增长了40多倍，每增加1亿元GDP，所需要的投资却要高达5亿元。因此，1990年5月，国务院批转国家计委和清理固定资产投资领导小组的报告，提出要继续搞好固定资产的清理工作；1992年9月，中共中央、国务院发布了《关于加强对固定资产投资和信贷规模进行宏观调控的通知》，提出要从八个方面加快职能转变，进一步扩大地方和企业基本投资决策权，减少国家指令计划，提高投资效益。

　　二、国外投资主体

　　（一）多元化的投资主体

　　在发达的资本主义国家，投资主体一般呈多元化状态。如美国、法国、日本等。

　　美国是典型的市场经济高度发达的国家，私有企业成为其经济的主体。美国也是投资主体多元化的国家，企业、政府、金融机构、中介组织交互作用，在投资中发挥着不同功能。美国的银行体系主要由商业银行、储蓄与贷款银行和信用社组成，商业银行的主要职能是吸收各类储蓄存款，办理支付账户，重点服务大中型企业；储蓄与贷款银行主要服务小型企业和个人；投资性公司包括保险基金公司、养老基金公司、小企业经济发展公司和其他投资性公司，这些公司实力雄厚，资金来源较稳定，一方面可为企业投资提供资金支持，另一方面也成为投资的主体。

　　在日本，建设主体与经营主体合二为一，形成了一个完整的投资经营主体。这些主体包括：道路公团、铁道建设公团、股份公司等。公团是一种准政府机构，又是一个具有独立地位的特殊法人，其主要领导一般由在政府部门中有一定地位的人担任。它在发展方向上听从政府的意见，而在具体建设经营方面拥有很大的自主权。公团的资金主要来源于政府，一是直接补助，二是通过财政投融资提供无息或低息贷款。这样，公团一方面完成了国家的重点工程，另一方面又将其置于了一种自负盈亏的境地，促使其注意缩短工期，减少成本，提高投资效益。

　　法国也是多元投资主体的国家，政府、企业和银行均为投资主体。政府投资主要集中于公共基础设施、社会服务和福利设施以及国家和政府机构的建设，如道路、桥梁、城市供水排水、医疗保健和体育设施等。中央政府承担全国范围的、跨地域的、关系到国计民生或全社会共同利益的投资，地方政府承担地区范围之内的、涉及本地区经济和社会发展的公共投资。无论是中央政府还是地方政府，都是独立的投资主体，都能自主决定主体权限范围之内的投资项目。

　　（二）企业是主要的投资主体

　　市场经济国家的投资主体一般是企业而不是政府。如美国的企业大体分为三类，一是单个企业，这类企业占了全美企业的绝大部分；二是合伙制企业；三是公司制企业。这些企业都是主要的投资主体。企业通过兼并、重组、联合等形式实现资本扩张和增值。美国企业投资资金的主要来源是自筹资金，包括企业的折旧和直接融资，另一部分来自借款和未分配利润。美国企业投资要列入企业战略发展规划，投资项目主要考虑企业所处行业、生产经营环境和应达到的目标。在美国，政府不直接管理企业，特别是不直接运用行政手段干预企业的生产经营活动和投资活动，而主要是以法律、法规的形式，鼓励、引导、帮助企业投融资，为企业营造自主发展、公平竞争的有利环境和自由空间。

　　在法国，主要的投资主体也是企业。企业的投资主要集中于生产领域，如农业、制造业、一般加工业等，也包括一些经营性的公共设施。一些垄断性基础工业，如电力、石油、钢铁、铁路、航运等，通常由少数国有公司掌控，而竞争性、营利性行业中的投资，则主要是私营业主。无论是国营企业，还是私营企业，均享有同等的自主投资和自主选择融资方式的权利，法律规定，政府不参与竞争性投资，也不干预企业投资决策。

　　三、投资主体的改革目标

　　（一）关于企业投资主体的理论纷争

　　长期以来，中国国有企业在国民经济活动中一直占主导地位。新中国成立初期，党的中心任务之一是恢复和发展城市的生产建设事业。国家确定的企业发展顺序是国营工业的生产、私营工业的生产、手工业的生产。政府对国营企业的定位是，工业主管部门从事生产经营的一个基层单位。当时条件下，无论是中央管理的企业，还是地方管理的企业，都属于社会主义国家所有，都是社会主义国家的财产，企业的一切活动均由政府安排和指挥，国营企业的根本任务是按照国家计划规定，增加产品，满足社会的需要，同时完成国家规定的利润上缴计划。

　　1979年初，经济界对企业管理体制的改革展开了一次讨论，主要有三种观点：一种认为，在企业生产中，不是国家集中的过多，而是集中不够；第二种认为，企业生产中中央集中过多，应把权下放到地方，让一个省或市有独立的自主权；第三种认为，国家集中过多，企业还不是独立的经济核算单位，没有自主权，不能充分发挥其积极主动性。针对企业管理体制，有学者提出：要以企业为基本单位，让企业在国家的统一领导和监督下，成为实行独立核算和独立经营的实体。他们认为，企业是现代经济的基本单位和从事生产的经济组织，其在技术上自成一个独立的生产体系，与其他生产单位以及消费者发生经济联系，它是一个能动的经济体，具有独立的经济利益。企业与国家的经济关系，归根结底是利益关系。因此，国家对企业的领导和管理，必然要采用经济手段，如制定经济政策，指导和约束企业的经济活动，通过立法保护企业与职工的正当权益，监督企业执行政策法令，运用经济杠杆调节和控制企业的经济活动。

　　1979年9月，吴敬琏、周叔莲与汪海波三位学者合写了论文《价值规律和社会主义企业自动调节》，提出：必须使社会主义企业自动化，要从根本上改变企业由国家行政机关从外部上推一推、动一动的状况，要使企业时时刻刻发挥主动性，努力发展社会主义生产，满足整个社会及其成员的需要。1978年4月，中共中央颁发了《关于加快工业发展若干问题的决定（草案）》，提出了按专业化协作原则进行行业改组的决定。不久，国家在集体所有制企业中开始了承包制的探索，具体做法是：企业自己管，盈亏自己负，干部自己选，工人自己招，工资自己担。依据这些原则，在1979～1983年的五年间，集体所有制企业承包制普遍推广。于是，在国有大型企业中是否可以搞承包制，也摆上了议程。

　　1984年10月，中共十二届三中全会通过了《中共中央关于经济体制改革的决定》，提出了国有企业改革的新问题。认为，现行经济体制的种种弊端集中体现为企业缺乏应有的活力，增强企业的活力，是以城市为中心的整个经济体制改革的中心环节。企业改革的目标是，使企业真正成为相对独立的经济实体，成为自主经营、自负盈亏的商品生产者和经营者，成为具有自我发展能力，享有权利、承担义务的法人。

　　从1992年开始，以邓小平南方视察谈话发表和中共十四大为标志，我国的经济体制改革与现代化建设事业进入了深化改革的阶段。与此同时，企业改革开始从机制转换向制度创新与战略改组的新阶段过渡。1993年11月，中共十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出：“坚持以公有制为主体，多种经济成分共同发展的方针，进一步转换国有企业经营机制，建立适应市场经济要求，产权清晰，权责明确，政企分开，管理科学的现代企业制度。”随着改革的深入，国有资产管理中要处理一些重要的问题。一是政府的行政管理职能和国有资产管理职能的关系；二是国家终极所有权与企业法人所有权的关系；三是国有资产管理与国有资产经营的关系。只有将政府的行政管理职能和国有资产管理职能区分开，实现国有资产的独立运作，才能摆脱政府部门对企业的行政干预；只有将一部分国有资产全权委托企业，由企业独立经营，由企业承担保值增值的责任，企业的发展才有活力。

　　（二）投资主体改革的主要目标

　　1.主体多元化，企业成为最主要的投资主体

　　将企业定为最主要的投资主体，就需要划分两类投资主体的投资范围，完善各自的运行机制。不同性质的投资具有不同的作用，从而有各自的作用范围。企业的投资范围，主要是竞争性、营利性行业和产品；政府的投资范围，则主要是公共性、开发性、福利性、公益性领域。当然，两类投资主体的投资范围并不是固定不变的。

　　确定企业投资主体的地位，首要的是解决大型国有企业的授权问题，即国有大型企业可以成为国家授权的投资机构。具体而言，企业拥有投融资权、一定数量的资产处置权和资产收益的使用权，国家拥有资产增值的最终收益权、管理者的人事选择权，国家需要对授权的投资机构进行监管，对集团公司的有关政策要做相应调整，对获权机构制定相应的考核办法。

　　对于出资主体，一些学者主张（如唐宗焜）：应尽快解决国有资产的出资主体问题，即设立国家控股公司，确定国家控股公司的职责和权限，使集团公司摆脱政府的行政干预，从而达到企业扩大实力，优化结构，提高规模效益的目的。王珏主张：虽然不是每个企业都能起主导作用，但国有经济应该起主导作用，必须从整个国民经济的高度搞活国有企业。自然垄断的行业，国家可独资；基础性、支柱性、先导性的产业，国家可控股；一般性的企业，国家应参股。对于国有资产投资机构的设立，主要有两种观点。一种主张，依托企业集团，将大型国有企业建立为国有资产授权投资机构；另一种主张，以行政性公司为主，设立国有资产授权投资机构。前者认为，集团公司可借助国有资产的存在优势扩大实力，优化结构和提高规模效益，集团公司的母公司性质与国家授权投资机构的要求相符合，有利于企业集团母子公司体制的完善；后者认为，行政性总公司有更多的行业管理经验，企业应注重规模经济，注重行业内部联合，与外资抗衡。

　　明确了企业的投资主体地位后，随之而来的是确定企业与政府的投资方向。对此，改革的目标是：对于基础性项目如能源、交通、通讯等基础工业以及直接增强国力的支柱产业项目，由于其投资规模大、建设周期长，直接效益、经济效益低，而社会效益高，需要政府扶持，故主要由中央政府和地方政府投资，资金来源为政策性贷款，政府可集中必要的财力、物力，通过经济实体进行投资、建设、经营，也可广泛吸引地方、企业参与投资，并鼓励骨干企业直接投资。对于竞争性项目，经济效益是其第一目标，投资主体应以企业为主。这类投资是由市场导向的，企业投资应受市场调节。企业根据市场信号和市场刺激，决定是否投资，以及投向哪里；利多多投，利少少投，无利不投。同时，企业要自行组织筹资、建设和经营，政府只负责指导和制定政策，并逐步从中退出，把投资主体地位转移到企业，促进投资行为的根本转变。

　　在投资主体方面，更进一步的目标是，政府推行投资准入政策，明确划分鼓励投资、允许投资、限制投资或禁止投资的领域，打破所有制界限、部门垄断和地区封锁，逐步建立适应民间投资需要的多层次金融体系；不断扩大企业投资的自主权，缩小政府投资的领域和范围；通过税收杠杆，鼓励企业投资国家优先发展的行业；通过简化行政审批程序，鼓励个人实业投资和外商投资。基于这些设想，1986年10月，国务院发布《关于鼓励外商投资的规定》；1987年1月，财政部制定7项有关外商投资税收优惠的条款；1988年6月，财政部发布《关于沿海经济开发区鼓励外商投资减征、免征所得税和工商统一税的暂行规定》；1998年9月，国家经贸委发布《关于国有企业利用外商投资进行资产重组的暂行规定》。

　　2.投资主体自主选择金融机构

　　投资活动中，金融机构占有十分重要的地位。在新的投资主体确立后，金融机构的改革目标是，在国务院下设国家国有资产管理委员会，专职行使工商企业和银行中国有资产的所有权。国务院授权国资委投资设立一个国有独资公司性质的债务托管机构，同时，把专业银行分成商业银行和投资银行两部分。投资银行直接投资经营投资业务，发行自己的投资银行债券，以债券收入来购买已向商业银行出让的企业股权。国家对投资银行的注资不采用货币形式，而是通过股票认购券的形式注入。

　　对于具体的投资贷款，可分为政策性投资贷款和商业性投资贷款。竞争性项目投资主体主要与商业银行直接发生联系，银行按照资产负债比例管理和风险管理的责任、效益原则自主选择贷款对象，投资主体按照竞争与效益原则自主寻找贷款银行，确定贷款数额，通过商业银行间接融资。同时，企业可按照法定程序进行直接融资，如通过批准发行投资债券、股票，或组织横向联合投资等。

　　基于这些思路，2005年3 月，国家发改委颁布了《国际金融组织和外国政府贷款投资项目管理暂行办法》，规定：国外贷款属于国家主权外债，境内企业、机构、团体均可申请借用国外贷款；国外贷款主要用于公益性和公共基础设施建设，保护和改善生态环境，促进欠发达地区经济和社会发展；按照政府投资资金进行管理。《办法》还明确要求，国外贷款项目主要用于土建、设备、材料、咨询和培训等资金安排，项目用款单位要依法履行国外贷款偿还责任，及时进行外债登记，加强国外贷款债务风险管理；国外贷款项目出现余款时，项目用款单位要办理余款取消手续，若将余款用于完善原项目建设，需要参照资金申请报告的要求，编制余款使用方案。

　　3.建立多元投资主体下的出资人制度

　　与多元投资主体相适应，改革的另一方向是逐步建立起出资人制度，特别是出资人的资信评价体系。主要目标是：以资信等级为依据，实施对出资人融资能力的宏观调控。放弃项目的行政审批，形成投资决策、资本决策、信贷三权鼎立，相互制约，各负其责的投融资格局。

　　出资人制度要求：出资人负起责任，履行出资人之责；出资人要承担起民事责任；形成损益机制，战略投资者对于自己的投资负有直接的决策责任，对于下属企业的投资负有间接的督导责任，无论哪一类投资失误，投资者不仅要承受资产损失，更要承受资信损失；以资信等级为依据，建立起针对出资人的资信评价体系，实施对出资人融资能力的宏观调控。

　　旧体制下，国有资本投资的弊端主要表现为投资主体不明确，投资活动的利益关系不清晰，收益和风险不对称，产权对投资活动不能形成根本性约束，因而无人对投资项目的筹资、建设、经营、偿债和取得资本回报全面负责。实践证明，唯有通过制度建设对出资人代表机构形成制约，出资人代表机构通过公司治理结构对企业形成制约，才能建立起国有投资的责任链，才能使投融资体制改革走上正轨。