中国制造业投资研究

第二节 财政政策与制造业投资

　　财政政策是指国家通过财政收支总量和结构的变化进行宏观经济调控，使经济目标得以更好地实现的经济政策。其职能是稳定经济，也就是保证国民经济平稳运行，避免失业和通货膨胀等经济病症。政府可以通过购买支出、税收、转移支付等财政政策手段来影响社会总需求，进而达到促进经济稳定发展的目标。财政政策影响制造业投资，包括以下三个方面：一是支持发展先进制造业，促进制造业投资方式的转变，促进制造业产业结构优化升级，增强经济长期发展的后劲；二是通过支持建设资源节约型和环境友好型社会，立足于资源各个环节的“开源”、“节流”和“保护”，制定实施支持循环经济发展的财税政策；完善污染者“付费”制度，健全生态补偿机制，这样可以固化制造业投资成本，减少跟风投资和冲动投资；三是着力促进制造业自主创新。加大支持科技体制改革与投入力度，支持自主创新，推动科技重点领域和关键环节取得突破，推进产、学、研相结合的技术创新体系建设；完善财税扶持政策，引导企业增加科技投入，建立促进企业自主创新的财税制度。

　　一、财政政策调控制造业投资的目标以及政策工具

　　世界各国的发展史表明，经济发展的过程就是结构不断变化的过程。在加速工业化、城市化阶段，结构的变化更为剧烈。只有按照经济发展的规律，主动解决投资结构失衡的问题，自觉推动投资结构的转变，才能不断地为经济发展创造新的需求，提供强大的动力，培养新的经济增长点。我国经济虽经过了20多年的持续、平稳、快速增长，但经济结构积累的矛盾日益突出，成为影响国民经济持续、平稳、快速增长的主要障碍。因此，政策目标的设定取决于政策的目的，财政政策的目的可分为直接目的和最终目的。正是政策目标的矛盾性和作用的有限性的客观存在，使得一个政策根本就不可能同时实现两个以上的经济目标。就我国目前的财政政策对制造业投资的影响来说，就是通过财政政策支持大力投资高新技术产业的发展，增强自主创新能力，推进投资结构优化进而实现产业结构升级，转变经济增长方式。

　　财政政策目标的设定要有利于制造业投资的稳步发展。财政政策作为主要的宏观经济政策之一，其作用主要是稳定经济，最终目的是促进社会进步和发展，构建一个和谐社会。对于制造业而言，财政政策可以通过总量调节、结构调节和利益调节来达到对制造业投资的调控目的。这些调节可以通过财政补贴、税收以及支出结构的变化来实现。如可以通过对不同行业给予补贴或税收优惠不同的支持力度，引导制造业的投资结构发生变化，并且实现优化和高级化产业结构的目的。

　　税收中性是西方税收学界所倡导的税收原则之一，是指国家征税以不干预市场经济运行，平等对待一切纳税人为目标的税收制度。在实现方式上，一是对效率原则的强调，即征税有可能带来效率损失，由此要求政府征税应尽量减少对经济个体行为的不正常干扰，一个理想的税收制度应是超额负担最小的制度，其评价依据是课税对消费选择和生产决策的影响程度；二是对普遍原则的强调，即对价值增值普遍征税，也就是对所有经济活动按统一税率普遍征税。政府征税改变了生产者的生产选择，具体来说有税收对生产者的替代效应和收入效应。下面以税收为例探讨财政对制造业投资的影响。1998年以来制造业的税收情况。

　　制造业的税收（销售税以及附加和增值税之和）一直占全国税收比例的30%左右，而且增值税的数量几乎是销售税及附加的两倍。这一方面说明了制造业税收对国家财政的贡献很大；另一方面则说明通过税收政策来加强和选择对制造业投资的引领作用的余地很大。这些数据虽然是各地招商引资过程中给予了种种优惠政策以后的数据，但是从税收制度的设计角度讲，比如通过差别税率和税种的考虑来限制或鼓励制造业的投资活动，是本书所强调的税收调节制造业投资的含义。

　　二、利用财政政策工具调节制造业投资的实现途径

　　为了适应经济全球化以及技术进步的快速发展，应该充分发挥各项财政政策的作用，以市场为导向，以企业为主体，以技术进步为支撑，依靠现有的制造业投资基础，在进一步发挥劳动密集型制造业的比较优势的同时，积极发展高新技术制造业，形成新的比较优势，大力支持制造业结构的优化升级，努力提高制造业的整体素质和竞争力。利用税收调控投资，可以通过税法调整税种和税基，如对高耗能产品（钢铁、电解铝、铁合金等）出口退税的降低有助于降低这些产业对投资的吸引力；提高制造业投入品（包括土地、能源、水、基础设施及环境）的价格及相关税收，可以促使企业慎重投资。

　　1.增加对部分传统制造业技术改造的财政投入，推动制造业升级

　　当前及今后一个时期，传统制造业在我国仍然具有广阔的市场，仍然是我国综合经济实力的重要支柱。因此，依靠现有的制造业基础，增加对传统制造业和技术改造的投入支持，就成为财政支持制造业结构调整和优化的重要内容。首先，加大财政技术改造投入，提高企业技术水平。支持企业的创新与改造，更好地消化和应用先进技术，逐步实现重要行业关键技术从消化和引进为主转向以自主开发为主，优化技术结构和产品结构。其次，通过财政贴息、税收优惠、银行信贷等手段，带动企业增加科研投入，提高企业科技转化为生产力的能力，并积极鼓励企业采用高新技术和先进适用技术，提高制造业企业的工艺技术和装备水平。如企业采用新技术的大型机器设备可以享受加速折旧的财务核算办法，或是研究和采用新技术的费用可以列入税前抵扣等。最后，加速增值税从生产型向消费型的转型改革，提高企业购买固定资产的进项税额的抵税比例，促进企业加强技术改造以及采用新技术。

　　2.为振兴装备制造业提供财政扶持与税收优惠，为传统制造业技术改造提供装备

　　大力支持装备制造业，既是传统制造业改造的重要内容，也是传统制造业改造的重要前提。为此，建议将装备制造业的重大工程和技改项目列入国家固定资产投资或技术改造的项目计划中，予以重点支持，努力提高技术准备的自主设计水平和制造水平。此外，要加大相关制造业的投入力度，带动并支持提高重点技术和项目的国产化程度，投资和持续支持功能性制造业的发展，如以信息技术为基础的具有先进制造技术水平的重大装备等。

　　3.积极支持发展高新技术制造业，为传统制造业改造提供技术支持

　　加强对高新技术发展的支持是财政促进制造业结构优化的重要内容。首先，国家财政要加大科技投入，使R＆D经费增长速度高于GDP的增长速度。在当前我国高新技术发展总体水平不是很高而且财力有限的客观情况下，我们可以有选择、有重点地加快电子信息、生物工程和新材料等高新技术制造业的发展，集中资金大力支持传统制造业突破发展过程中的“瓶颈”。其次，明确财政支持企业科技创新的政策，增强企业科技创新的动力。如直接提供科技投资支持或津贴、税收优惠政策，比如允许将R＆D支出在税前列支，对高新技术企业予以税收优惠，允许加速折旧，对传统制造业的投资或设备更新予以税收减免等。

　　4.抓住国际、国内信息革命浪潮的良好机遇，加速发展信息制造业的投资

　　对一些重点行业，财政应根据财力可能，加大投入力度，促使其采用信息化技术。对一般性企业、行业采用信息技术要加强政策的引导和扶持，如税收优惠、抵免、加速折旧等，加大支持力度。国家财政要鼓励企业提高信息技术的应用水平，要通过微电子、计算机、网络技术的应用，推动传统制造业研究开发、设计、制造及工艺技术的变革；重视和支持新经济的发展，扶持重点企业加快建立电子商务方案和采用先进物流管理方式。促进信息产品与传统产品的融合，将一种“虚”的信息和技术建立在相应的实体经济的基础上。

　　5.根据国家产业调整的方向对相关行业采取不同的税收政策

　　在税收优惠的政策上，从地区优惠为主转向产业优惠为主；在产业优惠的基础上，要适应建设资源节约型、环境友好型社会和转变经济增长方式的要求。税收政策应有助于改变不合理的制造业投资结构，体现出税收对资源利用和环境保护的激励与惩罚机制，纠正制造业投资过程中能源的高投高耗，减少对资源、环境、生态的破坏。为此，要建立税收政策的行业导向机制。我国的经济结构调整要按行业来进行，相应的税收政策的调整也要根据行业来推进。通过减免税的办法引导银行或民间资本投入制造业，以加快设备更新速度，提高制造业产品档次。对符合国家产业政策的制造业高科技企业实行一定的财政贴息，以带动我国科技产业的成长，增强企业自主创新能力，促进我国整体的科技进步和经济的集约型增长。对于部分国际大财团参股的技术装备制造业领域、高新技术产业领域和关系到制造业基础的加工制造业领域的项目投资，可以有选择地给予财政支持。

　　6.利用发行建设国债支持制造业的发展

　　国债运作体现了政府政策意图，可以直接针对制造业的调整决定发行规模的扩张或收缩。目前，我国的国债发行额的累计余额占GDP的比重不高，可以适当扩大发行规模。另外，财政贴息政策对带动民间投资、促进制造业产业结构调整，也有重要作用。财政贴息政策不仅作为政府补贴的形式之一，用以调整分配关系，更有意义的是将其视为重要的经济杠杆，直接用于生产环节上，增强企业的造血功能。它的直接效益是降低生产成本、增加赢利。通过财政贴息可以带动更多的民间资本投资国家鼓励发展的制造业。