中国边疆与民族问题—当代中国的挑战及其历史由来

第四节 新中国的海洋战略与当前的海疆局势

　　一、新中国的海洋战略

　　长期以来直至现在，中国一直实行“近海防御”的海上战略。从实际情况看，这一战略在建国以来相当长的历史时期内，与中国海军力量的水平和海洋战略环境是基本上适应的，并在一段时期内曾对海军装备发展起到过发展牵动作用。此外，建国后中国的战略重点和国防资源长期放在陆疆方向处理来自列强的重大安全威胁上。20世纪50年代的朝鲜战争，60年代初的中印边境战争，60年代至70年代中期的越南战争，70年代至80年代中期的中苏边境军事对峙，70年代末至80年代中期的中越边境军事冲突，等等。这种情况在客观上限制了海洋方面的发展。此外，中国的舰船工业水平不高，国力不强，只能制造近海小型海军舰船，再加上西方列强对华军事禁运，无法向国外购置尖端军事技术。我国也不得不采取“近海防御”战略。然而随着高科技的发展，“近海防御”战略已经不能有效地保卫中国的海洋国土和海洋权益，不能适应中国海军新的使命和作战需要，并已落后于国际海洋法的发展变化。因此，中国亟需进行海洋战略审议，发展和制定适应中国海洋战略环境、有利于发展建设21世纪中国海疆的新战略。

　　二、战后国际海洋法的实践及其对中国的影响

　　上面分析了海洋法理论的新发展对中国的影响。但是，从战后海洋划界与大国海疆战略的实践来看，其对中国的海疆现实与海洋战略也产生了较多的负面影响。在大陆架制度上，海洋划界实践的案例，例如英国与法国的英吉利海峡划界案、地中海划界案、美国与墨西哥的墨西哥湾划界案等，更多的采取了等距离“中间线”原则，这与中国在东海划界中坚持的大陆架自然延伸原则相悖。此外，中国东海的大陆架自然延伸原则，又与南中国海必须坚持的公平原则矛盾。南海其他周边围家正是以大陆架延伸原则或邻近原则来侵蚀中国在南沙群岛的主权的。

　　当然，更主要的是战后东亚国家和地区争夺近海权益日益激烈的现实，不利于中国。20世纪70年代初的世界石油危机后，各国认识到开发本国近海油气田的重要性。作为海洋大国的日本更是不甘落后，在事实与法理上强化其海洋制度。正是在20世纪70年代初，日本采取了“先占原则”，对中国领土钓鱼岛进行了片面的“事实与有效的控制”。那时中国处于“文革”内乱顶峰时期，海峡两岸的中国人还在为联合国的席位争斗。事实上，回顾日本在明治维新后的海洋战略，我们可以对日本的海洋政策与海上霸权理论有一个清晰的认识。从明治维新起，日本迅速崛起为近代海洋大囯。1895年的甲午海战，奠定了日本在东亚的海上霸主地位。与其他近代帝国主义海洋大国一样，日本很早就确立了其海洋制度，1870年明治政府宣布了3海里的领海宽度。这一领海制度坚持了百余年。1958年第一次联合国海洋法会议后，日本批准了《领海与毗连区公约》和《公海公约》。日本在战后采取与美苏等海洋超级大国相同的海洋制度，就是为了尽可能在其他国家的近海保持其捕鱼的权利。据统计，目前世界上渔业总产量的80%以上来自于占世界海洋总面积7.8%的浅海水域。但是，60年代以后，随着第三世界国家的崛起，亚非拉缘海国家要求扩大海洋管辖权的斗争形成了一股潮流。在联合国第三次海洋会议上通过的《海洋法公约草案》中肯定了200海里经济专属区制度，截至1980年1月，已有69个国家以不同形式建立了自己的专属经济区。无疑，专属经济区的设立有利于世界沿海国家维护自己的海洋权益。如果说日本70年代的《日本200海里渔业水域法》对与周边国家的海洋争端还有些许睦邻协商的性质，而其90年代后日本确立的专属经济区制度充满了自私自利与单方面的强权性质。1996年6月14日，日本正式颁布了《专属经济区和大陆架法》。日本主张与海岸相向国家之间的专属经济区划界，采用中间线方法。

　　大陆架制度的演变方面，1958年联合国海洋法会议上讨论大陆架的外部界限时，日本认为深度标准和自然延伸会导致不公平，主张限制大陆架宽度日本没有参与1958年“大陆架公约”，而主张以中间线划分与邻国的大陆架。在1973年第三次联合国海洋法会议期间，日本仍然坚持限制大陆架宽度。因为它意味着公海的减少，因此日本代表主张大陆架的最大宽度不应超过200海里。大陆架制度的确立是为了确保本国对大陆架海洋资源开发的专属权。日本与韩国在东海大陆架的撇开中国的片而开发行为也是对中国主权的侵犯。1978年6月日本通过了《为实施日韩共同开发两国大陆架南部的协定的石油和天然气开发的特别措施法》，该法是为实施1974年《日韩关于建立两国大陆架北部边界的协定》和《日韩关于两国大陆架南部的共同开发的协定》而制定的。日本与韩留根据协定划定了共同开发区（joint Development Zone），并搁置了划界争端。1974年12月，韩国国会批准了该协定。1977年6月日本国会批准此协定。日本国会迟迟勉强批准此协定的原因可能有两个：第一是来自中国的抗议；第二是日韩共同开发区位于日本和韩国之间的中间线靠日本的一侧。日本国内反对批准该条约者认为，根据当时正在形成的200海里专属经济区，该协定的区域最终将全部属于日本的管辖范围，如果拿出来与韩国分享，势必造成日本方面较多的利益溢出。因此，不应仓促地批准该协定。日韩共同开发协定共31个条文，从1978年6月开始生效，有效期50年。但是，日韩共同开发的结果令人沮丧，迄今尚无油气资源的显示。

　　冷战后，苏联威胁的消失加剧了各国对海洋资源的和平竞争。东亚地区安全格局的无序状态强化了各国通过国内立法单方面确保海洋权益的态势。日本于1996年6月14日正式颁布《专属经济区与大陆架法》。日本政府向全世界宣布：自即日起将根据已批准的联合国《海洋法条约》设立具有排他性的200海里经济专属区、日本对已划入经济海域之包括渔业及矿产资源等海洋资源有优先权。6月20日，日本国会正式批准了《联合国海洋法公约》。

　　日本依据联合国新海洋法确立的200海里经济专属区，存在严重自私自利与片面性。日本作为岛国，其所属大陆架无法与中国大陆架相比。因此，本的专属经济区与大陆架法，基本主张与相关国家之间的大陆架划界采用“中间线”原则。然而，东亚太平洋地区按此规定划分经济专属区谈何容易。中日韩在海疆的划分上历来就有分歧，而且东亚各国家海域狹小，如果各国都按200海里的标准划定经济专属区的话，势必造成大面积专属区海域重叠。

　　三、当前中国海疆问题面临的具体挑战

　　我国是一个陆地大国，也是一个海洋大国。我国有大陆海岸线18000多公里；500平方米以上的岛屿有6500多个，面积达8万多平方公里，岛屿岸线长14200多公里。根据海洋法公约，中国拥有了约300万平方公里的海洋国土，相当于20个山东省或30个江苏省的面积。随着科学技术的进步，这成为解决我国食物、能源、水资源和其他资源不足的重要来源和新领域，也是保卫国家安全的重要屏障。21世纪是海洋世纪，海洋战略涉及到国家和民族的兴衰，中国虽然是海洋大国，但与其他国家相比，人均占有量却很小如：中国人均海域不到世界人均的十分之一，生物资源人均为世界人均的三十分之一，大陆架油气资源人均不足世界人均的二分之一。在这片辽阔的海域中蕴藏的丰富资源是中华民族赖以生存和发展的重要物质基础。但是，我们也应该看到，在当前这场世界性的海洋争夺战中，我国的海洋权益受到严重侵害，我国海洋地缘政治格局面临十分严峻的形势。

　　第一，中国与周边国家存在严重的“重叠海域”。中国近海从北至南与朝鲜、韩国、日本、菲律宾、马来西亚、文莱、印度尼西亚、越南等八国海岸相邻或相向。如果各同都把200海里划入专属经济区，就会产生大范围的重复水线。据国家海洋局粗略计算，中国的专属经济区中有三分之一是周边国家也声称拥有主权的水域。与我国相邻或相向国家片面划定涉及我国管辖的海域范围共约150万平方公里之多。中国面临着依法维护海洋权益的复杂任务。

　　第二，周边国家“先下手为强”，抢占了我国传统海域的岛屿，非法开采我传统海域的油气资源。二战结束后，特别是20世纪70年代的石油危机后，世界经济出现了海陆一体化的发展趋势。海洋作为国际贸易的纽带更显重要。海上油气等资源的不断发现和科学技术的进步，使开发利用海洋资源成为现实，世界主要的近海大陆架都开始了油气资源的勘测或开采。从波斯湾到北海，从地中海到南中国海，海洋开发日趋深化。未来的世纪是“海洋世纪”或“太平洋世纪”，21世纪将是海洋经济发展的时代。但是，当前我国面临的海洋权益形势非常严峻，我国的传统海域，有不少海区被一些周边国家宣布为它们的经济区，有不少岛屿被一些周边国家侵占，日本侵占我国钓鱼岛，越南、菲律宾、马来西亚等国自60年代以来相继侵占我国南沙海域岛屿40多个。我国在这一带海域的科学调査和资源开发的经济活动受到干扰，中国与越南、菲律宾在南沙海域存在着尖锐矛盾。

　　第三，周边国家在海疆争端上的立场与中国严重对立。我国与周边沿海八国迄今尚未就海域划界达成完整协定。在东海中国与韩国、日本有纠纷，既包括200海里专属经济区的划界问题，也包括历史遗留下来的东海大陆架划界和钓鱼岛归属之争。在20世纪70年代，韩、日两国就在东海片面地划了大面积的大陆架作为“共同开发区”。韩、日两国依据“等距离”原则，认为中、日、韩同处于一个大陆架上，大陆架划分应以“中间线”为准。中国认为日、韩等国只是与中国相向而不是共架的国家，中国大陆到冲绳海沟是一个大陆架，因此，中国对东海整个大陆架拥有主权。在钓鱼岛问题上，日本一直控制着该岛并妄图以此来与中国平分东海大陆架。中国一贯主张，无论从历史上，还是从国际法上说，钓鱼岛都是中国的领土。

　　在南海争端中，问题更为复杂，直接卷入争端的共有六国七方，即中国、中国台湾、菲律宾、马来西亚、文莱、越南和印度尼西亚。20世纪70年代初，南海海域，被探明蕴藏着丰富的油气资源，一些主权属于我国的岛礁，被一些国家非法抢占至今达40多个。更为严重的是东盟国家，“求同存异”，用“一个声音”对付中国。可见，南沙争端将成为一个最大的不稳定因素，与之相联系的南海海域的划界也将成为人为的最难划分的海域。

　　四、台湾因素的新挑战

　　中国的统一问题与两岸关系的僵局，给南海争端不可避免地带来了台湾因素的影响。台湾距离南沙群岛比较近，台湾代表中国占领了东沙群岛和南沙群岛最大岛屿太平岛。在两蒋执政的国民党时代，台湾当局在南海问题上与祖国大陆的立场基本一致。但是，20世纪90年代以来，随着“台独”领袖李登辉和民进党的上台，台湾为了争取和扩展“生存空间”，试图实施“南向战略”，以平衡其“大陆政策”的凶猛发展的势头。在经济上加强与东盟的联系和合作，“以经促政”，加强台湾与东南亚的实质关系。

　　在南沙问题上，台湾当局采取两面手段，以讨好东南亚国家。企图与东南亚国家联手，达到利用东盟制衡中国的目的。所以，台湾除了象征性地宣称对台湾拥有主权以外，既不增加在南沙的军事力量，还取消了派军舰去南沙巡逻的计划。同时，台湾利用东盟对中国崛起和强大的恐惧，企图与东盟国家建立安全合作关系。积极响应东盟国家构筑亚太安全框架的设想，希望把台湾总的纳入东南亚多边安全合作框架，以达到以多边国际安全合作来保障台在东南亚的政治和经济利益，加强与东盟的军事合作。而东盟却把台湾作为牵制中国在南沙问题的主权要求和抵制中国逐渐强大的一张牌。井利用大陆与台湾的矛盾在南沙问题上大做文章，从中渔利。

　　在钓鱼岛问题上，台湾方面也欲拿钓鱼岛换得台日关系的“外交突破”。2004年7月6日，台湾新任驻日代表许世楷在东京举行就任后的首场记者会，面对日本各主要平面和电子媒体，许世楷大谈特谈台日关系问题、如何与日本沟通台湾的“宪政改造议题”以及对钓鱼岛主权等问题的看法。他竟然声称“钓鱼岛距离台湾与日本冲绳都很近，不能简单论断主权归属”。他上任后最主要的三项工作为：与日本沟通台湾的“宪政改造”问题、沟通并加温台湾安全保障相关议题及加强台日间的文化和学术交流。其中，在台日安全议题上如何继续保温并进一步发展，以及与日本洽签自由贸易协定，是他工作的首要任务；未来要把“美日安保同盟关系与台湾关系法串连起来，强化日台间的隐性同盟关系”。许还声称，“希望让驻外馆处达成真正代表台湾的名称”，也希望陈水扁“有朝一日能访问日本”，甚至“突破台日没有邦交的限制”。对于许世楷的言论，大吃一惊的岛内媒体以“敏感钓鱼岛，考验新官许世楷”为题发表看法，就连日本媒体也大表意外，当然也是“喜出望外”。日本共同社发布消息说，“许世楷对日本领有钓鱼岛主权表示一定的理解”。由于担心敏感议题引起岛内的反对风暴，台“驻日代表处”除了在记者会后口头解释外，当晚还发出一份紧急声明，“反驳”日本共同社的报道，声称共同社的消息是“误报”，许的谈话只是强调这个问题应由双方商谈解决。

　　事实上，许的言论只是台湾方面在钓鱼岛主权归属的大是大非问题蜕变的一个影子。2002年9月26日，李登辉接受日本《冲绳时报》专访时，就说“钓鱼岛是日本的领土，所有权应属于日本冲绳县”。10月20日，他又说台湾对于钓鱼岛“只有渔业权，并没有领土权”。这一卖国言论，立即引起岛内外华人社会的强烈批评。但台“行政院长”游锡堃于10月22日表示，“尊重”李登辉的“言论自由”，社会上对此问题有“不同看法”，他“不愿意去评论”。2003年1月，针对日本政府有关租借钓鱼岛的消息，台湾岛内民众强烈抗议，有“立委”建议将日本告上国际法庭，但民进党当局却千方百计“息事宁人”。2003年6月，大陆及香港20多名“保钓人士”乘船登陆钓鱼岛，宣示主权，但民进党当局又偷偷与日本做起了交易。7月29日，台“行政院”表示台湾与日本已就重迭经济海域达成“搁置政治争议、共同开发”共识，划定北纬27度至29度，即属主权争议的钓鱼岛往北200海里处，均为台日双方渔船可活动捕鱼区。许世楷公开出卖钓鱼岛，这在台当局历任“驻日代表”中还是头一次曾负责起草“台湾新宪法草案”的许世楷，其父辈深受“皇民化”的毒害，他本人1934年出生，从台湾大学政治系毕业后就留学日本，旅日近30年，与日本右翼过从甚密，这位亲日派人士曾任“台独联盟主席”。由此可知，许世楷出卖钓鱼岛的言论，就如同李登辉一样，是“皇民化心态”的自然流露。

　　五、迎接海洋世纪的挑战

　　海洋战略直接关系到中国的未来生存和可持续发展，而强大的海权正是海洋战略实现的惟一保证。世界海洋国家和地区的经济发展水平普遍高于内陆国家和地区，很重要的原因之一就是能充分利用海洋资源和海洋运输这两大支柱。我们绝不能由于国内资源的充足而忽视海洋的开拓，中国的可持续发展和未来繁荣的延续在很大程度上要依赖于海权的发展。中国的经济发展使综合国力增强，使我国在世界地缘政治格局中具有举足轻重的地位。根据实际情況，我国的海洋地缘政治战略应是立足亚太，稳定周边，采取积极的态度，在建立亚太地区新的政治、经济合作体系和在区域战略平衡中发挥中国作为一个海洋大国的作用，维系亚太地区的和平、安全和经济发展。除继续维护自己国家的独立、主权和领土完整外；主要争取一个和平友好的国际环境，以便集中精力搞经济建设。《海洋法公约》对中国的生效，使中国进入一个充满机遇与挑战的新天地。面临新的形势，我国应有新的对策和措施：

　　1.努力增强海洋意识，大力发展海上力量。

　　海洋意识的缺乏是我国应付面临的问题和挑战的大敌，树立新时代的海洋观，增强全民族的海洋意识是解决问题的前提和关键。值得庆幸的是我国开始重视这一问题。江泽民同志强调：我们一定要从战略高度认识海洋，提高全民族的海洋观，维护国家领土主权和海洋权益。这反映了增强海洋意识已从专家学者的呼吁发展到国家整体行动。如何增强海洋意识并提高海权观念呢？笔者认为：首先是树立全新国土观念。中华民族以土为本的传统观念使国人只注重黄土地而轻视蓝色海洋。长期以来，国人头脑中的中国领土就仅仅是960万平方公里的陆地国土，而38万平方公里的领海被忽略不计。其实，依据《公约》，应置于中国主权和管辖下的包括内水、领海、大陆架和专属经济区在内的300多万平方公里的海洋国土，也是中华民族赖以生存和发展的战略基地和重要依托。它丰富的生物资源、油气资源、动力资源、再生能力资源，弥补了我国人口众多、陆地资源短缺的不足，为现代化建设提供了厚实的物质基础。而且中国300多万平方公里的海洋国土，北通朝鲜海峡、对马海峡，南通马六甲海峡，它是我们面向太平洋与世界各国往来的战略通道，我国货物进出口的90%以上靠的就是由此出发对外开辟的39条海线。其次是树立海洋经济权观念。《海洋法公约》的生效，使利用海洋进入了一个以高科技为先导、以海底石油开采为主要标志的，全面、立体、综合开发利用的新时代，国家间的海洋之争愈来愈体现为资源开发和经济利益之争。我国虽有丰富的近海资源，但资源开发率很低，90年代我国海洋产值约为200多亿元，其中海上石油开采量仅为诸邻在南海开采量的1/40.有鉴于此，我们必须有高瞻远瞩的战略眼光和开拓进取的时代精神，向海洋进军，发展海洋高科技，繁荣海洋经济。再次是树立海洋国防权观念。《海洋法公约》生效后人们越来越重视海洋在空间、资源、军事和环境方面的重要性。沿海国一方面将《公约》作为法律武器，一方面增强海上实力，刺激海军发展，其国防的重点已转向海洋。

　　海洋国防的稳固与否直接关系到沿岸国的和平与稳定，各国十分重视。由于受高科技影响，海洋愈来愈成为易受攻击的领域，特别是《海洋法公约》的生效，往日“领海以外即公海”，以海岸和领海为防卫对象的传统国防观已经过时。因此，许多国家都更新了国防观念，树立了海防意识，扩充海上军事力量。我国要借鉴这些国家的经验，加强海防观念，要摆脱岸防“桎梏”，重视国家领土内、歼的利益并采取相应措施。因为在我国现实情况下，虽然《公约》生效后我国海洋届土面积增加到300多万平方公里，但其中有100多万平方公里与邻国存在着划界争议，甚至出现我国岛礁被侵、海域被占的严峻局面，故需要强大的海上力量改变这种现状。

　　2.利用国际海洋法，争取合法的海洋权益。

　　《海洋法公约》的规定，也在不少方面对中国产生负面影响。我国在此方面要有心理准备，既然选择批准《海洋法公约》，那么考虑的不是应否遵守《海洋法公约》，而是如何采取后续行动与灵活措施，化不利为有利。譬如，公约是折衷妥协的产物，其中很多规定是笼统和模糊的，从而对当事国来说有很大的行动选择空间和回旋余地，当事国有可能在其中找到一个平衡点，我们应抓住这一特点，协调《海洋法公约》规定和本国利益间的冲突。试以军舰无害通过领海为例，公约虽然隐含有允许其无害通过领海的权利的意思，但并未明示规定军舰的权利。同时考虑公约虽然禁止了保留，但并未限制在公约无明确规定时各国申明立场。于是，我国借鉴了埃及和伊朗的做法，在批准《海洋法公约》时做出单方面声明表明立场。这种声明虽不具保留的效力，却可以表明态度，便于我国今后在处理相关争议问题时坚持自己的立场。对于解决争端的强制性法律程序，我国可在认真研讨后，扬长避短，尽量避开我们感觉信心不足的司法解决程序，而选择具有相对灵活性的仲裁程序，同时利用《公约》规定的例外和限制，侧重技术性问题，使某些方面不必提交强制程序。这种做法与多数国家的做法是相吻合的。据统计，截至1995年4月，除佛得角、德国、阿曼、乌拉圭等7国明确表示优先选择国际海洋法法庭来解决争端外，其他海洋法公约的缔约国都更加倾向于国际仲裁。当然，我们也要努力提高我们的应诉能力，作好应付进入强制性程序的心理和物质准备，以便在进入强制程序后立于不败之地。对于与相邻、相向的专属经济区和大陆架争端的解决，一下子从公约中找到一个理想的解决方法是困难的，我国可采取先易后难，分区解决、分化矛盾的做法，对争端尖锐区可暂时搁置争议，对该争议区的油气资源可实行共同开发，待条件成熟，再在公平原则的基础上协商解决。从而促进同周边国家的友好关系和真正搞好与邻国的海域划界工作。

　　总之，历史上的海洋留下了中华民族的兴衰与荣辱。中国近代史的开端就是由英国发动鸦片战争，侵略我国广东沿海并侵占香港而挑起的。而西方列强在中国强占租界和势力范围也大多在我国东南沿海。新中国成立后，中国人民站了起来，我国的海疆不再受到帝国主义的侵略。但是，朝鲜战争后美国霸占台湾海峡，阻止了我人民解放军乘胜追击解放台湾。同时，由于历史遗留的因素，我国与周边国家还存在海疆与岛屿的争端。70年代的中东石油危机后，国际海洋权益斗争加剧。围绕海上石油的国际竞争逐渐成为中国国家现代化安全战略的重要一环。从祖国统一大业到现代化建设，新世纪呼唤我们中国要有大国海疆战略。

　　§§第八章 南海诸岛争端的挑战