中国边疆与民族问题—当代中国的挑战及其历史由来

第三节 海洋法的新发展及其对中国的影响

　　几个世纪以来，无边的海洋一直是帝国主义与殖民地国家对亚非拉进行经济掠夺和殖民侵略的跳板和角逐世界霸权的重要场所。二战后，随着尖端军事技术的发展，国防的概念不再限于国土，而是逐步走向所谓“海陆空天四位一体”的“高边疆”时代。领海对一个主权国家的意义越来越重要，甚至被视为国土资源的扩展。海洋大国势力的膨胀和能源危机的日益严重，使争夺海洋要冲与海洋资源的活动愈演愈烈。尤其是向外太空与深海探索的步伐，越来越迅速。海洋大国围绕海洋战略与海洋权益的争斗因此日益激烈。为了维护国际社会正常的海洋秩序，在联合国的主持下，二战后先后举行了三次海洋法会议。

　　一、联合国海洋法的新发展

　　战后围绕海洋法编纂工作的漫长会议，事实上是海洋大国与第世界同家争夺海洋权益斗争的写照。随着第三世界国家的日益觉醒和壮大，他们强烈要求制定一个公平合理的新海洋法，反对以帝国主义海洋霸权为基础的旧海洋秩序。在帝国主义与殖民主义时代，海洋大国拥有坚船利炮，在世界各海洋横行无阻。其军舰与渔船队四处耀武扬威，闯入他国领海，掠夺海洋资源，威胁他国安全。因此，殖民大国从一战起在各海洋法会议上围绕领海的法律地位与宽度问题一直争论不休。帝国主义国家主张以早期的大炮射程3海里为领海宽度，试图尽可能限制其他国家的海洋权益，以所谓“海洋自由”保证海洋大国掠夺他国资源的权利。

　　1945年9月28日，美国总统杜魯门发表了《大陆架》和《沿岸渔业养护》两个海洋政策宣言，主张美国对领海外的海底地下资源和沿岸渔业行使国家权利。杜鲁门宣言在世界上引起了很大的反响。各国对海洋的主张不仅仅限于大陆架上的海底资源，还对大陆架上极水域的公海也主张排他性权利。

　　1952年智利、秘鲁以及厄瓜多尔三国发表了圣地亚哥宣言，主张沿海国的领海扩大到200海里。其他国家纷纷效法。围绕海洋权益的争斗日益激烈。国际法委员会在进行传统海洋法法典化的同时，开始起草有关大陆架资源开发和渔业资源养护问题的公约。大规模的海洋法编纂工作在联合国主持下开展起来。

　　1958年和1960年联合国先后举行了两次海洋法会议，通过了《领海与毗连区公约》、《大陆架公约》等4个海洋法文件。由于那时第三世界国家参与者只占80多个与会国家的半数，亚非拉国家通过法律手段保护自己近海资源的权利尚未得到较多的反映。1973年联合国举行了划时代的第三次海洋法会议，在国际经济秩序由旧转新的历史过程中，重新确立了国际海洋制度，构成了亚非拉国家争取国际经济新秩序的斗争的一部分。第三次海洋法会议与1958年日内瓦海洋法会议相比，取得了历史性的进展。关于领海、海峡、大陆架、岛屿、公海等均确立了新的制度。其中，最为突出的进展是新公约确立了12海里的领海宽度，建立了200海里专属经济区与国际海底区域制度。1982年历时9年的联合国第三次海洋法会议结束。联合国海洋法公约1994年11月6日正式生效，1996年3月批准国已达113个。联合国新海洋法奠定了现代海洋法制度的基础，为各国维护止当的海洋权利提供了法律保障。

　　二、海疆划界的基本原则

　　沿海国家海洋管辖范围的扩大导致了相邻或相向国家之间海域的重叠。而海洋法自身是一个妥协性甚至自相矛盾的产物，对于千变万化的具体海洋权益的争端，只有指导性的作用。如何解决这些海疆纠纷，关系到相关国家能否和平共处甚至关系到地区稳定。

　　海洋划界早期主要是大陆架划界，随着专属经济区制度的形成和建立，专属经济区划界也逐渐产生。从理论上讲，大陆架的划界与专属经济区的划界各不相同；但实际上，随着多数海洋国逐渐采用专属经济区制度，它们愈来愈倾向于单一的共同边界，从而尽可能避免由分别划界而引起的冲突在第三次联合国海洋法会议上，海洋划界的原则是始终有争议的一个问题。会上形成了两个对立的集团：“公平原则”集团和“中间线”集团。前者主要有爱尔兰、阿根廷、委内瑞拉、美国、法国、阿尔及利亚、利比亚、土耳其、罗马尼亚、原苏联、朝鲜、越南、中国等50多个国家。“中间线”集团主要有哥伦比亚、西班牙、希腊、挪威、英国、南斯拉夫、印度、印度尼西亚、日本等30多个国家。双方互不相让，僵持不下。最后，会议通过了一条折衷方案——《联合国海洋法公约》第74条（对专属经济区）和第83条（对大陆架）。这种分歧反映到海洋划界原则及其谁轻谁重的相互关系上。综合二战后联合国海洋法的实践，海疆划界主要有下面几条原则：

　　1.大陆架自然延伸原则

　　大陆架自然延伸原则是国家对大陆架的主权权利的根据，这种权利是从国家主权引申出来的，是国家主权的一种表现。根据地质学上大陆架是国家陆地领土向海下的自然延伸，海下陆架和大陆在形态和地理上构成一个单一体的自然事实，因而从法律上确认海底区域实际上可以被视为该沿海国已经享有统治权的领土的一部分，从而理所当然地属于沿海国的管辖范围。最早提出“自然延伸”概念的是1945年9月28日的《杜鲁门公告》。根据该公告，“处于公海下但却邻接美国海岸的大陆架底土和海床的自然资源属于美国，受美国的管辖和控制”。这是因为“大陆架可以被认为是沿海国陆地助延伸，因而自然属于它”，大陆架的法律根据是自然延仲，不是“临近”。构成沿海国领土延伸的大陆架，即使离岸较远，该沿海国也有权对这块大陆架提出权利要求；反之，不构成领土延伸的，即使离岸很近，该国也无权主张权利。

　　由上可见，自然延伸原则是大陆架法律制度赖以存在的基础，它体现的是一种“天然归属的公平”。大陆架划界并不是共同分配大陆架，而是要将本来就属于某一国家的大陆架明确地划归该国所有。自然延伸原则是大陆架权利的主要的、根本性的法律根据，也是二战后国际海洋法划界的主要原则，是相邻国家划界时必须考虑的重要因素。但是，延伸的范围却不能完全以自然延伸作为标准，延伸与海岸、海底的地貌都有着密切关系，地貌千差万别，因此自然延伸的范围也有所不同，一般为200—350海里。

　　2.等距离中间线原則

　　等距离中间线是一种相邻或相向海岸的国家按照几何原则基本平等划分海疆的方法。对于领海紧邻海岸，中间线法造成的不公平结果并不显著，因而常为国家实践所应用，国际法皖也认可了这一点。但是，中间线原则对大陆架较宽的国家存在明显的不公平。等距离原则主要适用于领海划界，而领海与大陆架是有严格区别的，国际法院在许多案例中否定了中间线（等距离线）已成为一般国际法或习惯法的论点，并指出等距离作为一种方法也不是强制的，并不存在它在任何情况下都是必须使用的强制性的惟一方法。但是，海疆划界的国家实践表明，越来越多的国家划界实践采用这一原则了。

　　3.公平原則

　　海洋的自然状态，特别是大陆架及其沿岸的千姿百态，完全依据自然延伸原则或等距离中间线原则划界，常常会导致不公平的结果，因此在划界时就必须考虑一切有关情况，调整不公平的现象。在国际法中，“公平”一词应被理解为一般的公正原则，即不同于任何国家国内法的任何特定法律制度，它可以作为法律直接适用的一项，般原则。公平原则并不是一个把公平视为抽象的问题，而是适用一项法律规则的问题，这种适用应符合总是构成划界领域大陆架法律制度发展之基础的思想。故公平原则可以理解为把公正合理作为调整大陆架划界方式方法的国际法规范的总和。这表明，在大陆架划界中不管采用何种划界方法，都必须提供公平的解决办法，或者产生最终追求的公平的划界结果和达到公平的目的。

　　公平原则也不能作抽象的解释，必须把公平原则与可能取得公平结果的原则和规则密切联系起来。大陆架划界与复杂多样的海域状况及其他因素密切柜关，例如海岸曲折变化、海底地质构造、岛屿分布位置，以及各种历史因素等。在大陆架划界过程中必须对这些情况予以考虑。这些情况大体可以归纳为如下两方面：一是划界海域的地理、地质和自然资源特征；二是沿海国在划界海域的历史因素或历史性权利及划界海域对沿海国社会经济的影响。在以往有关国际判例和国家实践中，几条被普遍考虑的因素有：大陆架区域的地质地貌特征是大陆架自然延伸概念的体现；大陆架区域与海岸线长度相称的思想；有关各国海岸的一般结构以及任何特别的或显著的海岸性质决定了悔岸线的一般走向是造成等距离划界方法产生不公平结果的主要原因之一；每屿的大小和位置决定了岛屿在海洋划界中的效力；海洋自然资源的分布影响到海域资源的分配和对跨界资源的处理；历史性权利是一项国际习惯法，可以取得据一般国际法规则不能获得的权利；社会经济因素。

　　4.和平谈判的原则

　　联合国宪章开宗明义指出，和平解决国际争端是国际法的基本准则。《联合国海洋法公约》第15部分同样规定，“用争端各方选择的任何和平方法解决争端”。这一原则具有灵活性，对于缓和两个相互对立的“利益集团”的冲突有重要作用。但因其未确定具体适用的划界原则和方法，在实践中很容易引起争执。当事国协商解决的结果，不得违背公平原则所追求的划界结果的公正与合理，至少不能是“显失公平”，否则据此协商结果而达成的协议也将构成不平等条约而失去合法性。毫无疑问，协商原则在划界中的地位无法与公平原则相比，协商原则是当事国可以选择适用的划界原则，而公平原则是当事国必须适用的划界原则。协商原则从属于公平原则，即协商原则不得违背公平原则所追求的划界的公正合理的结果。

　　综上所述，大陆架的自然延伸是公平原则适用时应首先和必须考虑的因素，自然延伸原则是公平原则适用的最基本的客观标准；等距离原则是实现公平原则的一种具体方法；协商是划界的程序，它从属于公平原则，不能违背公平原则所追求的公平合理的结果。相邻或相向国家间划分大陆架应当按照公平原则，考虑到一切有关情况，通过有关国家的协议来划定。这项原则不但已为各国实践所承认，而且在海洋划界案中广泛地为国际司法机构所适用。它已成为国际法的一部分，是一项得到普遍承认的划界所采用的国际基本准则。

　　三、海洋划界新趋势对我国海疆问题的影响

　　《海洋法公约》的生效，对我国的海泎事业与海疆划界产生了重大影响。它有利于维护我国海洋权益和扩大我国海洋管辖权；有利于维护我国作为先驱投资者所取得的实际地位和长远利益；有利于发挥我国在海洋事务中的积极作用；有利于维护我国的形象。《海洋法公约》总体来讲是有利于我国的，但是，也存在明显的负面因素。

　　1.我国领海与毗连区的宽度主张有了国际法的依据和保证，新的经济专属区与大陆架制度拓展了我国管辖的海域。但是，周边国家同样依据海洋法提出了新大陆架与经济专属区。所以我国与周边国家的海域重叠问题较为严重。领海宽度问题是长期以来各国争执的问题之一，也是1958年和1960年两次海洋法会议争论的焦点，1973年该问题被作为主要问题带入第三次海洋法会议。在《海洋法公约》中冲破了英、美、德、日等海洋大国代表主张的3海里的宽度限制，确定“每一个国家有权确定其领海的宽度”，但其不应超过12海里。这一规定与我国的领海主张相吻和。1959年《中华人民共和囝关于领海的声明》宣布：中华人民共和国的领海宽度为12海里。中国代表在第三次海洋法会议上一再表明自己的立场，“确定领海和管辖范围是每个国家的主权”，国家有权根据其自身特殊情况决定其领海宽度，国际社会应在平等基础上共同商定一个国际上合理的领海最大限度；1992年中国《领海与毗连区法》再次重中，“中华人民共和国领海的宽度从领海基线量起为12海里”，《海洋法公约》的生效为我国1958年的《领海声明》和1992年《领海及毗连区法》关于领海宽度的规定提供了国际法依据和保证。

　　此外，200海里专属经济区和大陆架制度的确立拓展了中国管辖区域。

　　《海洋法公约》第一次在普遍性公约中确立了专属经济区制度，规定沿岸国有权在领海基线量起不超过200海里的海域建立专属经济区，《海洋法公约》还发展了1958年《大陆架公约》对大陆架制度的规定，明确大陆架是领海外陆地领土的自然延伸，并且规定沿岸国在该两区域内享有主权权利和管辖权。《海洋法公约》的规定从根本上是有利于包括中国在内的广大发展中国家的利益的。对我国而言，扩大了“海洋国土”，使中国管辖的海域由37万平方公里拓展至300万平方公里，水域纵深从基线外12海里延伸至200海里，甚至更宽的海域，维护了中国的近海资源权利，《海洋法公约》规定沿岸国对其专属经济区内的所有资源和对大陆架的海床和底土的非生物资源的勘探、开发、使用具有主权权利，专属于沿海国，非经该国同意，任何其他围家不得从事勘探、开发和使用，这有利于中国的发展。也合乎我国支持第三世界国家建立200海里专属经济区的一贯立场。

　　但是，在领海之外的专属经济区和大陆架划界方面，出现了新问题，即我国与周边国家的海域重叠问题。《海洋法公约》中和了“公平原则”和“中间线原则”。这两种对立主张，规定海岸相向或相邻国家间专属经济区、大陆架的界限，应在国际法院规约第38条所指国际法的基础上以协议划定，以便得到公平解决（第74、83条）。这一规定为国家间专属经济区、大陆架划界提供了和平解决的思路。但《公约》的这种规定是笼统、含糊的，没有可以遵循的严格标准，甚至可以说对协商划界时应当遵循什么原则采取了回避态度。致使不同派别，不同利益集团在对该内容解释时出现了截然不同的“结果”。因此，分歧和争论依然存在。对我国而言，若依此规定划分中国与周边国家专属经济区、大陆架的界限，实在是困难，它没有可具体参照的规范，因而难以发挥出决定作用。中国近海的四大海域，除渤海是我国内海不存在主权争议外，其他三个海域一黄海、东海、南海都有不同程度的海域重叠问题。这在下面有具体的分析。

　　2.国际海底区域制度的确立有利于维护我国权益。《海洋法公约》规定，国际海底区域及其资源是人类共同继承财产，这一原则是海洋法的一项重要创新。它打破了一些西方国家长期坚持的海底区域及其资源是“共有物”，或“无主物”的陈旧法律观念，限制了那些国家有权单方面立法进行深海采矿的主张和在经济、技术上居优势的国家的无度开采行为，建立了经济援助基金，补偿了发展中国家因区域开采所受损失。因而成为包括中国在内的发展中国家维护自身权益，同海洋大国进行斗争的有力武器。因此，《公约》的规定合乎我国的利益和一贯主张。此外，我国被联合国批准为深海采矿的“先驱投资者”，从而使我国在东北太平洋拥有一块15万平方公里的矿区，可以享有准主权的开辟活动。按《公约》规定，到1999年，其中7.5万平方公里的矿区将由我国进行排他性开采，具有效性管辖权。

　　3.国际海洋法庭的创立有助于争端解决，但是其模糊性也给中国带来一定的困惑。国际海洋法法庭是根据《海洋法公约》的规定增设的，是对《公约》所调整的一切领域产生的有关争端进行管辖的司法机构。该法庭的建立有利于海洋争端的解决，有利于发展中国家，也有利于中国。因为发展中国家对以欧洲为中心的国际法院缺乏信任，不愿将他们之间的争端提交国际法院，而国际海洋法法庭是在广大发展中国家积极主张下建立的，他们“通过自己积极参加的一个过程，可能接受新法庭的管辖”。加之，按照《海洋法公约》的规定，缔约国以外的实体——“作为观察员参加会议的领土、政府间组织以及自然人和法人”，都可以与国家平等的地位进入法庭，如果不建立国际海洋法法庭，这些诉讼当事者就无法将其争端提交国际法院，因为自然人、法人进入国际法院诉讼是不允许的，而建立海洋法法庭“将会保证发展中国家起着更大作用”。《公约》促进了国际海洋法的发展，打破了传统海洋法长期有利少数大国的局面，可以说《公约》对我国进行海洋开发利用、维护海洋权益定会起到积极影响。