中国边疆与民族问题—当代中国的挑战及其历史由来

第二节 当代中国的民族政策

　　马列主义的经典作家认为，民族是人们在历史上形成的有共同语言、共同地域、共同经济生活、以及表现于共同民族文化特点上的共同心理素质这四个基本特征的稳定的共同体。马列主义关于民族的这一基本定义较好地揭示了民族最本质的特征，既具有典型性，又对各类民族具有普遍的意义；作为互相联系的四个特征，是民族区别的基本标志。新中国在解放初期依据马列主义的民族概念和中国的基本情况，进行了大规模的民族识别工作，最终将中国的民族确认为56个。

　　同时，新中国成立时我国民族问题并不与马列主义的经典描述完全类似，存在着千差万别的复杂性。其基本状况是：民族众多、民族人口数量极不平衡；在民族分布上，各民族形成大杂居、小聚居格局在经济结构和生产方式上，各民族也不尽相同，各民族社会及民族内部不同地区的发展很不平衡；在社会发展形态上，我国少数民族存在着四种社会发展形势，即封建地主制度、封建农奴制度、奴隶制度和原始公社制度的残余；在社会风习方面，各民族的语言文字风俗习惯和宗教信仰十分复杂。这一切，成为影响民族问题的主要敏感因素。为了实现各民族平等、团结、互助和共同繁荣，中国政府依据马列主义民族理论的基本原理，与中国民族问题的具体实际相结合，建立了具有中国特色的民族区域自治制度，即在国家统一领导下，以少数民族聚居的地区为基础，建立相应的自治机关，行使自治权，由少数民族自己当家作主，管理本民族内部地方事务。现在，全国已建立了5个自治区：内蒙古自治区、新疆维吾尔自治区、广西壮族自治区、宁夏回族自治区、西藏自治区，以及30个自治州、124个自治县（旗）。加快民族和民族地区的发展，促进各民族的共同繁荣、共同富裕，是加强民族团结、维护边疆稳定的根本保证。综合国内外处理民族问题的历史与现实的经验，中国政府的民族理论及其实践取得了伟大的成就，是当代中国社会稳定、国家统一、各民族共同发展的基本保证之一。

　　一、党对民族问题的基本看法与基本原则

　　中国共产党历来重视国内民族问题，把民族问题作为中国社会主义革命和建设总问题的一部分。1953年中共中央颁发的《关于过去几年内党在少数民族中进行工作的主耍经验总结》就曾指出：“在中华人民共和国成立，国内各民族获得解放，因而民族压迫根本消除之后，党在民族问题方面的任务是什么呢？这就是：巩固祖国的统一和各民族的团结，共同来建设伟大祖国的大家庭；在统一的祖国大家庭内，保障各民族在一切权利方面的平等，实行民族区域自治，在祖国的共同事业的发展中，与祖国的建设密切配合起来，逐步地发展各民族的政治、经济、文化（其中包含稳步的和必要的社会改革在内消灭历史上遗留下来的各民族间事实上的不平等，使落后的民族得以跻身于先进民族的行列，过渡到社会主义社会。”中国政府始终把制定和执行保障少数民族平等权利，维护民族团结和祖国统一，促进各民族共同繁荣的政策，当做正确解决中国民族问题的主要工作。中国政府坚持马列主义的民族问题理论同中国的实际相结合，成功地走出了一条在社会主义初级阶段解决国内民族问题的正确道路。概括起来，主要有以下几个方面的基本内容：

　　第一，在政治方面，对少数民族的权利予以特别照顾。这主要是指党和国家对少数民族在政治上所享有的权利和义务的规定，以及为实行这些权利和义务所制定的特殊政策。这些政策，从根本上废处了民族压迫和民族剥削，维护和确保国家的统一、政治生活的稳定和少数民族的各项权利，是新中国民族政策的重要内容和根本目的所在。其基本内容包括：1.民族甲等和民族团结政策。它是马列主义处理民族问题的根本原则，是我党制定的解决我国民族问题的总政策。其内容涉及各民族的政治、经济、文化、社会等各个领域，具体体现在宪法类规定和法律法规类规定和行政法规、命令、指示等方面。2.民族区域自治政策。它是我国解决国内民族问题的基本政策，也是我国的一項重要的政治制度，是民族平等在国家制度上的体现。其基本内容是：在少数民族聚居的地方实行区域自治，实现民族自治与区域自治的统一；少数民族在民族自治地方设立自治机关，并由实行自治的公民担任自治机关主要职务；民族自治地方行使民族自主权；各民族自治地方都是中华人民共和国不可分割的一部分。3.民族识别政策。它是党和国家为辨别民族类别和民族族称而制定的政策。其基本内容是：斯大林民族定义是民族识别的理论依据；民族特征、民族意愿、历史事实、就近认同是民族识别的实践标准。4.少数民族干部政策。它是党和国家为实行民族区域自治，帮助少数民族进步、发展和繁荣而制定的政策。其基本内容是：大力培养和任用少数民族干部。5.民族统一战线政策。它是党和国家为团结少数民族中具有一定代表性和一定影响的上层爱国人物而制定的政策。其基本内容是：对少数民族上层爱国人士在政治上进行安排；在生活上予以照顾；经常对他们进行爱国主义、社会主义和各项政策的教育凡有关民族地区的重大事情，都和他们充分协商；在工作中搞好同他们的合作关系，充分发挥他们的积极作用。

　　第二，在经济方面对少数民族予以特别的财政扶持。这主要是指党和国家对发展、扶持、帮助少数民族和民族地区发展经济而实行的政策，是指导和影响我国少数民族和民族地区经济活动所规定并付诸实施的准则和措施，是宏观调控的手段。其恨本目标是迅速改变少数民族和民族地区在经济发展上的落后状态，发展民族经济，使各民族共同发展繁荣。其基本内容包括坚持国家帮助和少数民族自力更生相结合，通过国家在财政、投资、人力以及相关政策方面的倾斜，依靠少数民族和民族地区的自我发展能力，加速民族地区经济文化的发展。2.兼顾国家利益和少数民族利益，坚持国家对民族地区的资源开发与少数民族的发展繁荣以及少数民族的具体利益相结合。3.坚持改革开放，逐步建立和完善市场经济体制，增强民族地区内在活力，形成具有自我调节、自我发展的相对独立的经济体系。4.坚持在国家总体布局之下，从各民族地区的实践出发，因地制宜，分类指导，以确定本地区发展方向，充分发挥民族地区的生产积极性合理发展民族经济。5.实行区别于一般省市的财政体制，制定和实施一些有利于发展民族地区经济建设的优惠政策。6.组织经济发达省、市对少数民族地区展开对口支援和经济技术协作；邀请民主党派和群众团体，选派有经验的管理人员和技术专家到少数民族地区“智力支边”。

　　第三，在文化方面对少数民族文化予以特殊保护。这主要是指党和国家对保护、尊重各民族的文化，并帮助少数民族发展民族文化所实行的政策，其基本原则是坚持各民族文化共同发展繁荣的方针，并为促进各民族文化的发展和进步创造条件。其基本内容包括民族教育政策，即根据少数民族特点，大力发展民族教育，提倡双语教学，在部分少数民族山区、牧区实行寄宿制教育，照顾少数民族考生等。2.民族语言文字政策，即尊重少数民族语言文字，各民族都有使用和发展自己语言文字的自由。3.民族风俗习惯政策，即尊重少数民族风俗习惯，承认和坚持各民族都有保持或改革自己风俗习惯的自由。4.民族宗教信仰政策，即尊重和保护少数民族的宗教信仰自由。

　　第四，在人口发展方面对少数民族予以优先照顾。这主要是指国家调节、干预和指导少数民族人口发展的政策，目的是使少数民族和民族地区的人口生产和物质生产相适应，为民族地区现代化建设提供一个尽可能好的人口环境。其基本内容包括：1.区别对待原则。即在制定和实施人口政策时，必须把少数民族与汉族区分开来，把不同少数民族和不同民族地区区分开来。2.控制人口数量。即提倡晚婚晚育，限制生育数量，实行计划生育奖惩机制，控制人口出生数量和人口增长速度。3.提高人口素质政策。即实行优生、优育、优教，促进民族人口在体能和智能上优秀个体的繁衍，提高全民族的思想道德水平和科学文化水平。

　　其中，民族平等政策是中国政府解决处理民族问题的基本原则，民族区域自治政策是执行贯彻各项民族政策的制度保障，少数民族经济政策则是妥善解决民族问题、缩小民族地区差距、实现民族真正平等的重要手段。

　　二、我国民族区域自治制度的理论与实践

　　新中国成立后，将马列主义民族理论的一般原则运用到中国民族问题的具体实践，确立了具有中国特色的民族政策。这就是将民族自治与区域自治相结合的民族区域自治制度。

　　马克思主义认为，民族自主、民族平等的基础上，各民族有权自己决定自己的命运，自己处理自己的事情。民族自主原则适用于处理一切民族问题。同时，由于历史是多样化的统一，民族自主原则可以在不同的情况下采用民疾自决、联邦制的民族自治和民族区域自治等不同的形式。马克思主义也提到，除特殊情况下可以采用民族自决和联邦制的民族自治作为过渡形式外，民族区域自治应作为处理民族问题的普遍原则和根本制度。在国家统一领导下，各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权，把民族因素与区域因素、政治因素与经济因素巧妙地结合起来，既能保障民族自治地方的自治权利，发挥各少数民族和民族地区的社会主义积极性，又能保证无产阶级政党的领导及中央必要的集中统一；既能保证国家的整体利益，又能兼顾民族区域利益，具有强大的生命力和无比的优越性。早在19世纪中，马克思在考虑德国的统一与建设时就指出：“不仅要坚持建立统一的不可分割的德意志共和国，并且要使这个共和国的一切权力集中于国家政权掌握之下。”列宁也认为，中央集权制的大国是从中世纪的分散状态走向将来全世界社会主义统一的必由之路。“大国比小国更能顺利地解决经济发展的任务。”由于历史条件的限制，民族区域自治的政治构想在马克思时代没有实践。列宁颌导十月革命胜利后，由于特殊的民族因素，原苏联也没有采用民族区域自治的政治方式，而是把联邦制的政治构想变为现实。

　　新中国成立之前，中国共产党对解决国内民族问题的政治方式进行了长期的艰苦曲折的理论和实践探索。在党的六届六中全会以前，由于我们党理论上的不成熟和受苏联的影响，曾提出采用民族自决权和建立联邦国家的政治构想解决国内民族问题，认为“回番蒙藏苗夷各民族”可以依据民族自决权原则建立“民族自冶政府”，享有同“中国本部”脱离的权利。中央红军到达陕北后，有了更多的时间独立自主地思考马列主义理论问题，以后随着我们党理论上的日趋成熟和对国内民族问题认识的不断深化，在1938年党的六届六中全会上明确提出了民族区域自治的政治主张。毛泽东在会上作了《论新阶段》的政治报告，并提出中国各少数民族与汉族有平等的权利，“在共同对日原则之下，有自己管理自己事务之权，同时与汉族联合建立统一的国家”。1939年底，中共中央在八路军政治部编写的《抗日战士政治课本》中对“中华民族”概念给予了科学完整的解释：“中国有四万万五千万人口，组成中华民族，中华民族包括汉、满、蒙、回、藏、苗、瑶、番、黎、夷等几十个民族，是世界上最勤苦耐劳，最爱和平的民族”，“中华民族是代表中国境内各民族之总称”。中国共产党的民族观日益进步，在理论上突破了传统中国蔑视少数民族的“华夷秩序”观，突出了民族平等的马列主义思想。根据上述政策，1940年中国共产党在陕甘宁边区内建立了1个蒙民自治区和5个回民自治乡。这是我们党在解放区实行民族区域自治制度的一次重要尝试。抗日战争胜利后，根据内蒙古地区错综复杂的政治、军事形势，为成功解决内蒙古的民族问题，党中央派乌兰夫等人进入内蒙古地区工作，并在1945年10月23日，中共中央书记处发出《对内蒙工作的意见》指出，“适当解决内蒙民族问题，不仅关系到内蒙民族本身的解放，而且能够建立我党我军巩固的后方”，提出“对内蒙工作的基本方针，目前是实行区域自治”。根据党中央有关内蒙古工作的指示，在中国共产党领导下，乌兰夫等人带领内蒙古广大蒙汉各族人民，经过艰苦努力，内蒙古自治政府于1947年5月1日宣告成立。内蒙古自治区是我国建立的第一个省一级的民族自治地方，是我们党运用马克思主义民族区域自治理论解决国内民族问题的成功实践，是新中国实施民族区域自治的范例。

　　新中国成立前夕，党从中国民族问题实际出发，把中苏两国的民族情况作了详尽的分析、研究和比较之后，提出我国应采用民族区域自治的政治方式解决国内民族问题，而不宜像苏联那样用联邦制的政治方式。1949年9月召开中国人民政治协商会议第一届全国代表会议，通过了具有临时宪法作用的《共同纲领》。正式把民族区域自治确立为解决民族问题的基本制度。周恩来在向政协代表解释中国为何没有采取苏联的联邦制模式时指出，我们主张民族自治，但一定要防止帝国主义利用民族问题来挑拨离间中国的统一。“任何民族都是有自决权的，这是毫无疑问的事。但是今天帝国主义者又想分裂我们的西藏、台湾甚至新疆。在这种情况下，我们希望各民族不要听帝国主义的挑拨。为了这一点，我们国家的名称叫中华人民共和国，而不叫联邦。”“我们虽然不是联邦，但却主张民族区域自治。”1952年国家颁布了《民族区域自治实施纲要》，1954年把民族区域自治载人新中国第一部宪法。1984年5月，第六届全国人大通过了《中华人民共和国民族区域自治法》，她是仅次于宪法的基本法律。民族区域自治法的序言指出，“中华人民共和国是全国各族人民共同缔造的统一的多民族国家。民族区域自治是中国共产党运用马克思列宁主义解决我国民族问题的基本政策，是国家的一项重要政治制度”；“民族区域自治是在国家统一领导下，各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权，实行民族区域自治，体现了国家充分尊重和保障少数民族管理本民族内部事务的权利的精神，体现了国家坚持实行个民族平等、团结和共同繁荣的原则”。民族区域自治从马克思主义解决多民族国家民族问题的政治构想发展到我国解决民族问题的基本理论政策，是中国共产党的伟大创举，是把马克思主义与中国实际相结合的典范。

　　中国实行民族区域自治制度，主要基于以下三个因素：一是中国在历史上长期就是一个集中统一的国家，实行民族区域自治制度符合中国的国情和历史传统。二是长期以来中国的民族分布以大杂居、小聚居为主。从各民族的人口构成来看，汉族一直占全国人口的绝大多数，少数民族的人口占少数。中华人民共和国成立初期，少数民族总人口仅占全国总人口的6%。除西藏、新疆等个别地区外，大多数民族地区的少数民族人口比汉族都要少。少数民族人口虽然少，但分布区域很广，超过中国陆地面积的一半以上。长期的经济文化联系，形成了各民族只适宜于合作互助，而不适宜于分离的民族关系。三是自1840年鸦片战争以来，中国各民族都面临着反帝反封建、为民族解放而奋斗的共同任务和命运。在共御外敌、争取民族独立和解放的长期革命斗争中，中国各民族建立了休戚与共的亲密关系，形成了汉族离不开少数民族、少数民族离不开汉族、少数民族之间也相互离不开的政治认同。这就为建立一个统一的新中国，并在少数民族地区实行民族区域自治奠定了坚实的政治和社会基础。

　　民族区域自治制度是中国共产党与中国政府解决国内民族问题的基本的国策，是当代中国的一项重要政治制度。实行民族区域自治，保障了少数民族在政治上的平等地位和平等权利，极大地满足了各少数民族积极参与国家政治生活的愿望。根据民族区域自治的原则，一个民族可以在本民族聚居的地区内单独建立一个自治地方，也可以根据它分布的情况在全国其他地方建立不同行政单位的多个民族自冶地方；实行民族区域自治，既保障了少数民族当家作主的自治权利，又维护了国家的统一；实行民族区域自治，有利于把国家的方针、政策和少数民族地区的具体实际结合起来，有利于把国家的发展和少数民族的发展结合起来，发挥各方面的优势，有利于各民族发展政治、经济、文化，走向共同繁荣。民族区域自治制度的建立和全面推行与日趋完善，极大地调动了少数民族的积极性，协调了各民族的关系，它同少数民族地区的民主改革和社会主义改造一起，作为建国后党和国家民族工作在政治方面的历史性成就，对于保证我国多民族的大统一大团结。增强中华民族的凝聚力，加速少数民族地区政治经济文化建设和发展，具有重大的历史与现实意义。

　　三、内蒙古、新疆、西藏三个自治区的成立

　　50多年来，我国民族区域自治取得了重大成就。1947年内蒙古自治区成立后，全国已建立了内蒙古自治区、新疆维吾尔自治区、广西壮族自治区、宁夏回族自治区、西藏自治区等5个自治区，30个自治州，124个自治县，这些自治地方的面积占全国总面积的44%，其人口占全国少数民族人口的87%，全国55个少数民族，除个别民族因聚居地区比较小和人口极少，不具备条件外，已有45个少数民族建立了自治地方政府。在上述民族区域自治地方中，内蒙古、新疆与西藏三个省级自治区因为其独特的边疆性、民族性以及较强的国际关联性的特点，又是本书讨论的重点问题之一。现将其成立的历史过程作一简述。

　　第一，内蒙古自治区的成立。内蒙古自治区是1947年在中国人民解放战争的隆隆炮声中诞生的，是我国第一个省级少数民族自治区。她的建立开辟了内蒙古历史的新纪元，同时也是党的民族区域自治政策的实践的开始。中国共产党高度重视解决蒙古问题，早在1925年，党中央就专门作出了《蒙古问题决议案》，指出党“应当注意内蒙古的工作”，“应当注意内蒙古的特别情形——他们的经济利益和文化上的民族上的问题，都有相互的关系”。把从内蒙古的民族特点、地区特点出发，作为党在内蒙古开展工作应遵循的基本原则。抗日战争时期，为团结各民族为一体共同对付日寇之目的，毛泽东同志在中共六届六中全会的报告中提出：“允许蒙、回、藏、苗、瑶、夷、番各民族与汉族有平等权利，在共同抗日原则下，有自己管理自己事务之权，同时与汉族联合建立统一的国家。”这一论断阐明了党的民族平等自治的主张。根据这一思想，抗战胜利后，党制定了“对内蒙的基本方针，在目前是实行区域自治，首先从各旗开始，争取时间，放手发动与组织蒙人的地方自治运动，建立自治政府”。为帮助内蒙古民族实现民族解放、人民民主和平等自治的长期要求和愿望，党派出以乌兰夫同志为首的大批蒙汉干部，深入到内蒙古各地开展工作，领导内蒙古人民反对国民党的内战、独裁和民族压迫政策的斗争，领导内蒙古民族争取民族解放的自治运动，成立了内蒙古自治运动联合会作为统一各盟旗自治运动的领导机关。乌兰夫为内蒙古民族区域自治的建立，立下了不朽的功勋。1946年1月内蒙古东部地区一部分上层人士在内蒙古人民党的基础上组织发起成立了“东蒙人民自治政府”，有关“东蒙独立”的传闻不断。对此，乌兰夫明确阐述了中共中央关于内蒙自治的方针：“内蒙古是中国领土的一部分，它要求的自治，基本上与内地各省区一样是一种地方自治，又因为它是一个民族，所以又是一种民族自治。”在党的领导下，内蒙古各族人民焕发出史无前例的革命热情，积极投入到自治运动中，并在1947年5月1日建立内蒙古自治政府。内蒙古走上民族区域自治的道路，标志着内蒙古民族取得了民族解放的伟大胜利，开辟了内蒙古民族历史的新纪元。内蒙古自治区的成立，证明中国共产党民族区域自治政策是适合国情的，是解决我国民族问题的正确政策。它的建立为其他少数民族实行区域自冶提供了借鉴。

　　第二，新疆维吾尔自治区的成立。新通是我国面积最大的少数民族聚居区，居住着以维吾尔族为主的13个少数民族，对国家安全和民族团结具有十分重要的战略意义。1949年9月新中国成立，同年12月，新疆成立包括各民族和各阶层代表在内的民族民主联合政府——新疆省人民政府。在中央人民政府的领导下，新疆建立了各级人民政权，完成了农业区的土地改革，积极开展了牧区工作，各方面的工作都取得了巨大的成绩，为推行民族区域自治创造了必要的条件。1952年9月新軀省第一届第二次各族人民代表会通过决议，成立了“新疆省推行民族区域自治筹备委员会”，各专区、县、区、乡也都成立了相应的组织，决定以“慎重稳定，积极准备，逐步推行”的方针，在全新疆范围内自上而下地开展民族区域自治的准备工作。新疆维吾尔自治区于1955年10月1日宜布正式成立。至此，新疆境内的13个少数民族中除乌孜别克、塔塔尔、俄罗斯、满族因人数过少而且分散，不适合建立自治地方外，其他少数民族都建立了自治地方。实行区域自治的各少数民族人口占当时自治区总人口的83%，从而揭开了新疆少数民族发展史上崭新的一页。

　　第三，西藏自治区的成立。1959年西藏民主改革之前，我国西藏地方实行的是封建领主生产资料所有制和上层僧侣贵族专政的“政教合一”的封建农奴制度。1959年3月的西藏叛乱被平息后至1961年，西藏高原发生了一场历史性的社会大变革。民主改革是西藏民主革命的主要内容，是中国共产党领导百万农奴，推翻农奴主阶级统治、建立人民民主制度的人民革命运动。西藏民主改革是1949年前后席卷中国大陆的人民大革命在西藏的继续。民主改革具有划时代的历史意义，使西藏社会跨越几个世纪一跃由封建农奴制的旧西藏变成了人民民主的新西藏。对此，中共中央于1961年4月21日在《关于西藏工作的指示》中曾予以高度评价：“中央高兴地看到在不到两年的时间内，西藏工委领导进藏部队同西藏干部和西藏人民团结一致，共同努力，不仅基本上平息了反革命叛乱，而且基本上完成了民主改革，使西藏的社会制度和政治面貌发生了翻天覆地的变化，工作成就是伟大的。”西藏民主改革的胜利，是中国共产党解决民族地区社会改革的成功范例，是马克思列宁主义毛泽东思想与西藏具体实践相结合的光辉典范。年，西藏的民主改革基本完成，1965年西藏自治区正式成立，西藏经历了一个稳定的发展时期，这是西藏彻底完成民主革命的辉煌时期。之后，西藏地区的工作，进入了稳定发展民族经济的阶段，稳定发展是以个体所有制经济为基础的农牧业互助生产，同时加强基层政权建设，从多方面努力实现民族区域自治。

　　四、民族区域自治制度的基本特点

　　民族区域自治制度是结合我国历史和现实而创设的一种新制度。中华民族在绝大部分历史时代都是一个融合、统一的整体。从现实角度上看，我国各民族的居住特点是小聚居、大杂居。这一分布特点不具备构成一个象苏联那样的民族共和国所必须的经济单位和绝大多数人口聚居的条件，不适宜也无法建立民族共和国。这样，民族区域自治制度就科学地从法律的角度解决了我国各民族的地位和权利问题，也形成了一种独特的国家结构形式，使中央与地方的关系既不是联邦制也不是绝对的简单的单一制，即在统一国家中按民族居住地划分为自治区域，在宪法和其他法律规定的权限内自主地管理本地区、本民族事务的制度，是我国少数民族在国家统一领导下实行自我管理的一种政权组织形式。我国的民族区域自治制度是一项逐渐走向成熟的法律制度，新中国成立后曾先后四次制定新宪法，每一次都确认了这一制度，成为我国宪法中非常钢性的部分。1984年全国人大正式通过了《中华人民共和国民族区域自治法》。总结我国民族政策与实践的历史过程，我国的民族区域自治制度有如下特点：

　　第一，国家统一与民族自治相结合。我国宪法规定，各民族自治地方都是中华人民共和国不可分离的部分。这表明，所有实行民族区域自治的地方，都是我国领土范围内行政区域的一部分。国家与各民族自治地方是中央与地方的关系。国家代表了各民族的整体利益和根本利益，在各民族自治地方行使主权，维护国家的统一与领土完整。各民族自治地方的自治机关均为国家统一领导下的一级地方政府，必须服从中央政府的统一领导，保证宪法、法律和国家大政方针在本地方的执行。认真完成中央和上级国家机关下达的各项任务。维护国家的统一。统一是自治的前提，同时，民族自治地方又不同于一般地方，其自治政府不仅行使一般地方政府的职权，还可行使宪法与民族区域自治法规定的自治权。

　　第二，民族自治与区域自治相结合。实行自治的民族，在其自治的地方内既行使自我管理内部事务的权利，又承担管理与其地位相适应的地方行政事务的义务。自治地方的行政机关具有双重性质，既是民族自治地方的自治机关，又是统一国家下属的一级地方政权。自治的民族如果离开一定的民族聚居区域，其民族自治权就无法实现。而民族自治地方不由实行自治的民族当家作主，只行使一般地方政府的职权，也不是民族自治。自治权力与地方行政权力合二而一，才是完整的民族区域自治。

　　第三，根据少数民族居住状况“小聚居、大杂居”的特点，因地制宜地实行区域自治。一个少数民族可以在其聚居的几个地方分别建立自治的地方，比如藏族，除了设有西藏藏族自治区而外，还有青海的玉树、云南的迪庆等地设有藏族自治州；也可由共居一地的少数民族共建一个自治地方，比如贵州黔东南苗族，侗族自治州等。自冶地方的行政地位，根据少数民族聚居地域的大小划分为自治区、自治州、自治县等不同的级别。这样使绝大部分的少数民族都能享受到自治权利。

　　第四，政治因素与经济因素相结合。我国实行民族区域自治制度的根本目的在于促进民族团结和各民族的共同发展。因此在划定民族自治地方的区域时，并不仅仅依据民族聚居的状况，而是以实行自治的民族聚居区域为基础综合考虑当地的民族构成、民族关系和经济发展条件，把政治因素和经济因素结合起来确定自治地方的区域、行政地位和名称。以广西壮族自治区的建立过程为例，1952年12月9日在广西省西部建立了广西桂西壮族自治区。1958年3月15日在广西省辖境范围内重建广西壮族自治区，同时撤消广西桂西壮族自治区。这样改变的出发点就是把原广西省比较发达的东部与西部联为一体，从而有利于整个壮族地区的政治、经济和文化发展。

　　第五，在实行民族区域自治的同时增强党的领导作用。我国的民族区域自治实行的是少数民族的自主管理，充分行使本区域内政治、经济、文化等方面的自治权力，但这并不是说在实行民族区域自治的地方可以取消或者削弱党的领导，相反还要充分发挥党的领导作用，只是这种领导不是具体插手行政事务，而是充分发挥党的政治影响力，贯彻落实好党的民族政策，运用党的崇高道德感召力和道义力量有效地消除民族矛盾，增强各民族的凝聚力。可以说中国共产党已成为中华民族团结统一的一个巨大的整合力量。与此相反，前南斯拉夫联邦时代，由于过于注重各民族的特殊性而忽视联邦范围内各民族利益的一致性，甚至连党的领导也联邦化了，使南共中央不再是一个强有力的民族团结的统合力量，成为后来南联邦分化的一个重要原因。

　　五、我国民族政策中存在的问题

　　新中国成立以来，虽然我国的民族政策取得了巨大的成功，但却不应该满足于已取得的成就。21世纪是一个中华民族进入飞速发展、追赶世界先进国家的世纪，尤其需要中华民族更进一步地居安思危，增强民族凝聚力和自信心。面对世界范围内的民族分裂浪潮，认真审视我国民族政策的理论与实践，其中仍然存在许多新老问题。只有解决了这些问题，才有可能实现中华民族的永久团结和共同发展。

　　第一，边疆少数民族地区明显落后于东部沿海发达地区，东西部差距的鸿沟进一步扩大。在改革开放的大潮中，我国少数民族地区的经济进入了快车道。20多年来，全国少数民族地区国内生产总值年均递增10.9%，比全国平均增幅高1.1个百分点；人均国内生产总值增长了15倍。许多民族省区都出现了历史上从未有过的经济快速发展的势头。然而，少数民族地区经济快速发展的这种势头虽然很猛，经济实力也大大增强，但是由于自然的、历史的、社会的各种原因，少数民族地区的经济基础还比较脆弱，产业结构和经济结构单一，人口素质不高。从横的方面看，少数民族地区与全国平均水平的差距仍然存在。据统计，全国8个民族省区国内生产总值年平均增长速度，1986—1990年为7.4%，比全国低0.3个百分点；1991—1992年为9.9%，比全国低0.6个百分点；1993年为10%，比全国低3个百分点；1997年为9.52%，比全国低0.99个百分点。由此可见，东西部经济发展差距仍然很大，而且这种差距不是越来越小，而是越来越大。1998年零点调查公司与万通集团发表《两广经济发展差距比较研究报告》，指出：广西与广东之间的差距是全面的、结构性的。这种差距在整体上仍呈现出继续拉大而非缩小的趋势。其他少数民族地区与两广比较的状况大抵相当。

　　第二，民族地区现代化意识与商品经济意识薄弱，成为影响民族地区发展的关键因素。中国民族地区的现代化发展道路选择，实际上是一个多民族国家的民族关系异质同构平衡发展的互动过程。但少数民族在现代化的竞争中往往处于不利的地位。一是少数民族市场观念和商品经营能力不强，市场信息不灵；二是投资环境不发达地区，造成资金、人才外流，由少数民族地区流向发达地区，也就是众所周知的所谓“孔雀东南飞”，甚至“麻雀东南飞”的现象；三是少数民族地区的产品多是原材料和上游产品，与加工制成品的价格剪刀差一时难以完全解决，有的还可能扩大；四是少数民族地区交通不便，运费较高，使产品增加成本，不利于竞争。

　　第三，西部民族地区可持续发展的后劲不足。西部民族地区多为我国原料产地和上游初级产品所在地。例如内蒙古的煤炭与森林，新疆的油气资源，西藏的稀有金属和草原。这些丰富的自然资源为我国东部沿海的现代化建设提供强大的能源。但是，这些自然资源绝大部分为不可再生的资源。在西部强大的能源基础上，东部大发展了，西部留下了千疮百孔的煤田或油气田，而可持续发展的后劲严重不足。在世界经济发展分工中出现南北差距在我国东西部之间的重演，值得我们未雨绸缪。

　　目前国家加大了实施可持续发展战略的力度，大力治理环境污染。1998年特大洪水促使中央下决心对四川、云南、西藏等地的原始森林实施禁伐。禁伐对整个国家和民族的长远利益来说当然是好事，但禁伐区内的少数民族地区是极为贫困的地区，比如云南的怒江傈僳族自治州、四川的峨山彝族自治县。有的禁伐区内的县的财政收人的80%以上是依赖森林资源的，甚至已形成了以森林为依托的采伐、加工、运输一体化产业链，要全面实现产业转轨还需要一个调整期。如果中央不加大投资和扶贫的力度，那么或者是禁伐的目标不能实现，或者禁伐实现了而这些地区的少数民族将会更加贫困，由此带来民族、地区之间巨大的贫富分化甚至两极分化，必然对社会的稳定带来威胁。

　　总之，这种事实上的不平等，使少数民族发达地区与发达地区之间的发展差距，不是缩小，而是拉大了。这不仅造成了少数民族民众心理的不平衡，不仅不利于经济建设，而且长期来看，对民族团结与边疆稳定势必造成很大的负面影响。

　　邓小平多次指出，发展才是硬道理。冷战后苏联东欧剧变的历史教训表明，民族地区的经济发展，事关国家的统一、边疆的稳定以及民族关系的和睦。当前我国少数民族地区存在的矛盾和问题，归根到底要靠发展经济来解决。我们处理民族地区的各种问题，都必须牢牢掌握经济建设这个中心，千方百计地加快民族地区经济的发展，逐步缩小民族之间的发展差距，逐步实现各民族共同繁荣。“实行民族区域自治，不把经济搞好，那个自治就是空的。少数民族是想在区域自治里得到些好处，一系列的经济问题不解决，就会出乱子”，“政治要以经济做基础，基础不坚固还行吗？如果我们只给人家一个民族区域自治的空头支票，……这是不行的。”为了加快少数民族地区的经济和社会发展，中央和国务院应采取特殊措施，通过政策倾斜，将对少数民族地区发展有利的减免税、吸引外资、财政包干，以及大幅度增加对少数民族地区的投资等优惠措施法律化，加以实施，以加强国家对少数民族地区的扶持和帮助。同时，经济发达地区也要加强对口支援，从资金、技术、人才方面帮助少数民族地区发展经济和文化。民族地区要自力更生，发挥自己的优势，变资源优势为经济优势，通过共同努力使发展差距逐步缩小，最终实现共同富裕的目标。这是在经济上保证调整中国民族政策能够成功的一条思路。在新世纪，中国的民族政策着眼于坚持和完善民族区域自治制度，着眼于少数民族和民族自治地方各项权益的保障，着眼于民族发展、边疆稳定和祖国统一。相信经过全国各民族人民的共同努力，这一战略目标一定能实现。

　　§§第三章 首创范例：中缅边界问题的解决