历史上最具影响力的经济学名著32种

十五、宪政经济学

布坎南

【主要内容】

《宪政经济学》一书包含了布伦南和布坎南《征税权――财政宪法的分析基础》和《规则的理由――宪政的政治经济学》两大著作。本书主要内容是对宪政从经济学角度进行分析。在分析过程中所采用的分析方法有其独到之处，主要表现在以下几方面：第一，个人主义的方法论。即无论是在集体活动还是在私人活动中、在市场过程中还是在政治过程中，个人都是最终的决策者、选择者与行动者。第二，经济人假定的分析在政治学中的应用。不论是市场过程还是政治过程，人的经济人特征同样存在，都以追求个人利益、极大化个人的满足程度为最基本的动机。第三，应用契约主义模式研究政治过程，即强调政治具有交换过程的性质。第四，将经济模型引入政治过程的分析中。下面将对《征税权――财政宪法的分析基础》和《规则的理由――宪政的政治经济学》分别进行介绍：

一、《征税权――财政宪法的分析基础》的主要内容

1978年加利福尼亚州关于税收的第13号提案获得通过，向真正的“抗税”迈出了重要的一步。同时，作者对经济学家处理税收的方式有了日益清醒的认识，作者认为，正统的分析既没有提供对财政过程的正确理解，也没有根据纳税公众所接受的理由提供改进的基础。这种背景下，《征税权》一书于1980年问世。

在前言里，布伦南和布坎南道出了撰写此书的初衷：研究从宪法层面如何对政府的征税权加以限制。作者开宗明义地阐明了该书讨论的主题是政府征税的权力，怎样行使这项权力和应当如何约束这项权力。同时指出，有两种“立场”不同的经济学：一种是告诉政府怎样才能高效征税，提高政府的收入，即向政府决策人提建议；另一种经济学关注的对象是纳税人或公民，也就是所有那些承受纳税负担的人，亦即那些政府财政抽取权力的潜在对象的人如何参与制定限制政府的规则。而本书属于“第二种经济学”。

在第一章“立宪视角下的税收”中作者即点明了本书的基本特征之一是其“立宪视角”。本书阐述的特殊税收观的一个典型特征就是其“宪法”取向：始终把“宪法”视为一套规则，或一套社会制度，个人在其中从事活动和交往。作者同时强调立宪选择是在罗尔斯的“无知之幕”中进行的，即所有人对选择的后果都“一无所知”，立约者在决定以什么原则作为规范社会基本结构的依据时，完全不知道自己的身份、社会地位、智力、体力、财富、心理倾向，也不知道自己特有的价值理想，立约者唯一的选择依据是一般共同的认识，这样才可能公平、公正。“无知之幕”使人无法预料到政府的行为，所以，宪法限制的逻辑包含在如下隐含的预见之中：授予政府的任何权力，都有可能在某些范围内和某些场合下，以不同于公民在“无知之幕”中所规定的可欲的用途得到行使。显然，作者对“政府”深抱戒心。

正因如此，作者在分析政治过程的性质时基于这样一个假设，公民除了在选定基本财政安排的最初立宪选择阶段之外，对政府的财政结果几乎没有多少控制权。从克努特?维克塞尔的一致同意规则这一理想化基准规则到多数主义这一现实规则，作者建立了一个“简单但很有可能无法摒弃的命题”。作者认为，在与实践相关的几乎所有事情中，政府――或更确切地说，参与政治过程的个人确实拥有强制权，他们有可能在一定范围内为了自己的目的利用这种权力，无论它是一些什么目的。这一假设从经验上看是合理的，从分析角度看也是必要的。

从而，作者提出了“利维坦”模型，并在第二章中对此加以阐述。即政府决策者在他们所面对的约束条件下，力求使自己的效用最大化，这些约束包括可以或不可以利用宪法手段施加的约束。该模型最简单的版本是假设政府力求把来自宪法所规定的各种税收来源收入最大化。作者认为，政府是由人组成的，政府的行为规则是由人制定的，政府的行为也需要人去决策，而这些人都不可避免地带有经济人的特征。所以没有理由把政府看做是超凡至圣的超级机器，更没有理由认为政府总是代表和反映集体的利益。政府同样也会犯错误，会不顾公益追求由政府成员所组成的集团的自身利益。因此，我们要拒绝仁慈的、可能高效的专制主义，要从仁慈型转向淡漠型甚至可能是恶意型的政府形象，这几乎直接使我们的重点转向了约束政府的问题。

显然，研究中作者将仁慈型专制主义的政治模型转向为谋求收入最大化的利维坦模型，并在这一背景下展开接下来几章的讨论：书中对可能的税基和税率约束措施、商品税进行了分析，并纳入时间维度即在多个期间的背景下对所得税、资本税和公债进行了分析，并将其扩展到了货币层面，讨论了货币印制和征税及其与通货膨胀的关系。对于公共税收处置，本书也给出了自己的观点：有效设计的专款专用制度，可以限制政府――无论它是什么样的政府――剥削纳税公众的程度；可以使政府产生积极的动机提供纳税人所需要的产品和服务。不管决策者是什么样的人，都可以让他保持忠诚。

正如我们所看到的，本书所关注的是财政宪法，是约束政府的征税权和支出权的手段，但作者同时指出，假如我们没有认识到财政约束和非财政约束之间的关系，我们的分析就非常不全面。财政约束和非财政约束的互补性使我们不至于走极端――认为单凭财政约束就能达成限制利维坦的目的。因此，《征税权》虽然聚焦于政府行为的财政约束，但也附带分析了选举约束、普遍法制乃至开放经济条件下辖区间的政府竞争。

《征税权》一书以收入最大化政府预设取代传统的仁慈政府预设，得出的规范性结论向大部分传统观点发起挑战。当然，随之而来，布坎南和布伦南的观点也受到了一些经济学家的严厉批评。正是这些激烈的批评声促使两位作者在《征税权》之后于1985年出版了《规则的理由》一书。

二、《规则的理由――宪政的政治经济学》的主要内容

《规则的理由》一书讨论的是一般政治生活和市场生活赖以发挥作用的规则的功能的本质。以一般博弈规则和道路规则这些人所熟知的例子为切入点，作者点出了主题：我们所关注的是经济和政治方面的规则，并且用研究市场的方法来研究政治过程，将经济学的研究方法纳入对政治的研究中，这也正是本书的核心所在。

在第一章“立宪要求”中，作者开篇就强调了规则的重要性：宪政主义者之所以坚持研究规则，是因为他力求将所有相关的约束纳入分析之中。在分析中不考虑制度性约束，与不管经济主体的生产能力的限度或无视基本的稀缺约束一样，都应当受到批评。

在第二章“契约主义视角”中，作者集中阐述了本书的另一突出特征即契约主义视角，作者强调个人是价值的源泉，是唯一的意识单位，一切价值评估都应以此为起点。作者认为，如果不引入超个人的价值规范，从任何一种合理的与合法的意义上来解释政治过程的话，那么，政治必定被理解为是这样一个过程：独立的具有不同利益和价值观的个人，带着个人认为有价值的利益，为了使这种利益保持下去而展开相互作用的过程。以此观点为逻辑基础，关于政治的最后模式就是契约论者式的，不可能存在任何其他模式。

由此引出政府“仁慈的神话”和“用于立宪主义分析的个人模型”，即本书第三章、第四章的内容。作者认为，“政府”也与“经济人”一样在政治这种“复杂的交换”过程中具有一种偏离公民的利益而追求自身收益最大化的自然倾向。假设在市场背景下的个人运用他所拥有的能力（在市场规则的限制下）最大化自己的财富，那么也必须假设，在相应的政治背景下，个人也会以完全同样的方式运用自己的能力（在政治规则的限制下）。

接下来作者分析了公正与规则。作者认为，讨论公正也就是讨论相应的规则，不提规则而奢谈公正毫无意义。承认公正是一种价值从本质上说就等于承认需要规则的某种理由。具体而言，公正又可分为“公正行为”和“公正规则”两个概念。所谓“公正行为”是指“规则内的公正”，即个人或机构在已经存在的规则下严格“遵守规则”的行为，不违犯参与者事先已表示同意之规则的行为。

而“公正规则”即“规则应当是什么”，是将公正视为评价不同规则体系的标准。关于规则应当是什么的决策，只能根据适用于从不同规则间作出选择的更抽象的规则作出。这种更抽象层面的规则，我们称之为“元规则”。只要筛选过程符合公认的元规则，那么，从中筛选出的规则就是公正的。也就是说，只要规则制定的程序是正当的，规则就可说是公正的。同样，对规则的修改只要循此原则就可以说是公正的。作者的论证表明：众多主体将会乐于维护自愿达成协定，而正是这种确立道德义务的自愿达成协定的能力，推动着整个宪政事业。

在接下来的一章中，作者还从宪政主义的角度考察了分配公正问题。作者认为，政治过程的“仁慈专制者”模型，完全不适合讨论分配公正的问题。相信多数主义能够产生公平的分配格局是一种天真的想法。如果没有一定的规则对多数主义的运行作出具体的限制，几乎所有的好处都会化为乌有。

总之，作者强调：我们必须重新设计我们的规则，调整我们对规则的思维方式，其最终目的是限制政府能够造成的伤害，同时为政府的有益活动留出空间。所以，从广义上说，本书表达了一种新的“公民信仰”，而这种新的公民信仰部分地融入了对政治和政府的怀疑主义，而这自然使我们的注意力集中在约束政府行为的规则上。

【简要评述】

布坎南的突出贡献是创立了公共选择理论。他本人也因为在公共选择理论方面的杰出贡献，尤其是他提出并论证了经济学和政治决策理论的契约和宪法基础而荣获1986年度诺贝尔奖。

公共选择学派最为人称道的贡献是它对国家干预主义的彻底批判。这种批判被认为独具特色并激动人心。公共选择学派从经济人角度出发对政府行为非理想化的分析，它针对国家干预过多而阐明“政府失败论”，它倡导进行制度结构改革以从根本上制约政府行为的“制度约束论”，都被认为是对凯恩斯主义为代表的国家干预主义最切中要害、最有摧毁力的打击，它从根基上动摇了国家干预的神话。公共选择学派在这方面的观点得到了西方学者最高的评价，以至有人把公共选择学派的“政府失败论”看做是对国家干预主义的经典性批判。公共选择学派在美国受到人们的高度重视其主要原因也在于此。

公共选择理论的深厚意义并不是简单地用指出政府的失败来显示其自由主义的性质，而是从人的性质――人的经济性指出了改变这一切的方式和原则。人民应得的“公共选择”权利是不能被剥夺的。否则，政治、经济的落后，人民被打着公共利益的旗号实则追求其私利的官僚政治愚弄、控制、驱使就会不可避免。

与其他经济理论与思潮一样，经济政策是公共选择理论重视的热点之一。但是在它的框架中，经济政策几乎是政府的等价物，直接表现了政府的行为。与其他学派的经济政策分析相比，公共选择学派的经济政策分析着重从制度的深层结构去揭示它得以形成的客观条件和基础，这就使公共选择学派能够从更深的层次上分析问题，提出对策。这正是公共选择学派功力所在。

公共选择学派之所以值得注意，不仅在于上述理论和政策主张，还表现在它对经济科学自身发展的贡献。应当说，公共选择学派在这方面的工作绝不比其理论逊色，毋宁说，正是依赖于在经济学科建设上的创造性工作才产生了公共选择理论。公共选择学派对传统经济学进行了创新。它将经济分析工具和分析方法应用于政治决策领域，从而把经济分析从市场领域推广到以前很少涉及的非市场领域，扩大了经济学的研究范围。公共选择理论摒弃了传统经济学关于人类行为善恶二元论的观点，把人们的经济与非经济行为纳入统一模式之中，将应用于市场的微观经济方法引入公共决策领域，打通了经济学与政治学之间的隔离，创立了一门介于经济学与政治学边缘的交叉学科――公共选择理论，开辟了经济学的一个新领域。公共选择理论的创新，代表了经济学发展的新趋势：跨学科的综合性研究。

对于布坎南这一卓著成就，瑞典皇家科学院给予这样的赞誉：传统经济理论主要是消费者和企业家如何作出关于商品购买、工作选择、生产及投资决策的，而布坎南则相应的创建了公共部门的决策理论，被称做“新政治经济学”或“公共选择理论”。布坎南的主要贡献在于，他将经济学中个人间相互交换的概念移植到了政治决策的领域中。于是，政治过程便成为一种旨在达到互利的一种合作手段。但政治秩序的形成要求人们接受一套规则、一种宪法。这反过来又强调了规则形成的极端重要性和宪法改革的可能性。布坎南认为，劝导政治家或试图影响特定问题的结局是徒劳的，事情结局在很大程度上由规则体系决定。

布坎南的宪政经济学是在其公共选择理论基础上发展起来的。实际上在布坎南的公共选择理论中已经包含了宪政经济学的基本要素，布坎南认为公共选择理论分为两个层次：一是研究在既定制度下的公共决策，二是研究对于制度本身的决策，即研究制度规则是如何形成的，因此正是在第二个层次的研究中发展出了构成宪政经济学基本内容的观点。

布坎南认为正统经济学背离了古典传统，他认为凯恩斯所倡导的宏观经济学的致命缺陷在于他忽视了制度结构与范畴，宪政经济学正是对古典政治经济学的复兴，是对主流经济学的扩展，而比正统经济学涉足更高层次的研究。

布坎南的宪政经济学理论在很多领域得到了应用。首先是税收领域。宪政经济学分析了不同的政治规则如何产生不同的税制，以及政治决策结构与财政制度之间的相互作用。第二个应用是对凯恩斯主义关于预算的分析。宪政经济学认为在后凯恩斯时代不能只依靠政治家的道德约束，需要限制赤字融通的正式规则，以保证政府制定出负责任的财政政策。第三个应用是关于分析改变宪法的种种规则，认为利益集团之间不受约束的政治斗争不可能促进分配公平的种种目标。

在市场经济体制中，宪政作为一个必不可少的因素参与了经济发展的进程。从现代市场经济的发展来看，经济结构中宪政的含量、宪政文化的附加值高，社会的协调发展对宪政的内在要求也在不断提高。

宪政经济学的研究对于经济理论的发展，对于经济增长和发展的理解，对于经济转轨的分析都有重要意义，对于研究中国的制度变迁和经济改革能提供新的理解，特别是从宪法层面来观察一个历史上宪政资源缺失的国家的市场改革及其问题能得出许多富有新意的解释。

实际上，凡是稍稍深入涉足近些年来中国经济变迁的经济学家，最后必定会遭遇到宪政这一根本课题。经济改革和宪政改革同样不容忽略和回避。就此而言，《宪政经济学》一书所阐述的宪政思想无疑对我们有着非凡意义。

（孙葳）

参考文献：

[1]G?布伦南、詹姆斯?M?布坎南，征税权――财政宪法的分析基础[M]，北京：中国社会科学出版社，2004.

[2]G?布伦南、詹姆斯?M?布坎南，规则的理由――宪政的政治经济学[M]，北京：中国社会科学出版社，2004.

[3]詹姆斯?M?布坎南，自由、市场和国家[M]，北京：北京经济学院出版社，1988.

《征税权――财政宪法的分析基础》1980年出版

《规则的理由――宪政的政治经济学》1985年出版

中文版推荐版本为中国社会科学出版社2004年版