第一节 强化中央集权
一、调整官制
中国帝国时期王朝的政治运作中始终有两类矛盾贯穿：一方面是皇权与政权的对立统一；另一方面则是帝国中央与地方的对立统一。
帝国国家的政治制度史，本身也可以被简单认为就是一部皇权与政权、中央与地方的关系调整史。
调整官制的根本目的在于维护皇权的至高无上及以此为前提的帝国国家机构运作、组织职能最优化；控驭地方则在于保证帝国国家权力的完整性及以此为基础的“家天下”的统一与发展。
由于皇权至上的存在，上述两类矛盾却是无法根本克服、解决的。
官制改革亦过多流于形式，机构日益重叠而低效，最终使国家机器蜕化成为皇室家奴的集合；而经略地方则更偏重于控驭，层层统辖多方牵制，忽视地方实际情况及发展需要，使整个国家最终趋向一姓一氏之苑囿，使“国”向“家”转化。
武帝时期推动中央集权亦不能摆脱这一规律，但应该指出的是：在当时的历史阶段、社会条件之下，中央集权的强化，客观上有利于西汉王朝的发展与进步，在解决该历史时期两大社会难题的过程中起到了应有的积极作用。
同时，武帝的政策与举措不仅对于两汉王朝具有深刻的作用，而且对于整个中国古代帝国社会的发展都是具有深远影响的，是我国古代帝国国家制度、机构改革中极为重要的组成部分之一。
帝国国家政治生活中，官制改革始终是与整个政权的机构变动、职能转化直接联系的。
皇帝为了使自己的政治意愿得以有效贯彻，就不得不依靠国家政权机构的运作。
因此历代有作为帝王总建有一套适合其个人意志及所处历史阶段的政权管理机构，而这一机构的组成，总不可能离开官吏。
因此，对于政权机构的调整，必然直接从官吏制度的变化、改革入手，并最后达到其最终目的。
武帝调整官制首先对于直属皇帝、控驭全国的中央决策及执行机构进行改革。
其核心内容在于削夺相权，强化帝权。
正是在这一指导思想的支配下，朝廷机构职能不断完善加强。
其官制调整主要内容如下：
丞相 本为百官之首，掌丞天子助理万机。
武帝对其职权在实际操作中有所裁抑，但在法定制度上，丞相仍为中央政府的最高官吏，有主管一切行政事务之职责。
武帝裁抑相权的主要办法之一是增其属官，借以分化其职权。
如：设立司直，“掌佐丞相，举不法”。
御史大夫 位仅次于丞相，地位特殊，与皇帝关系密切。
武帝对其职掌调整主要是在其属员“侍御史”中又置“绣衣直指”，专职出讨奸猾，治办大案，直接秉承皇帝旨意，亦称“绣衣御史”。
太尉 为掌武事之最高中央官职，汉初以来其设置即不固定。
武帝建元二年（前１３９），即在田免官后，便不再设置。
对于有功武将，只是授予荣誉性虚衔，享有优厚待遇，而无兵权之授。
太常 掌宗庙礼仪，秦时名奉常。
武帝时更其属官祠祀（原太祝）名为庙祀；后又置太卜官，以对征战等活动进行预测；又新置五经博士，作为其尊儒措施之一。
郎中令 掌宫殿掖门户，实即皇帝卫队的最高长官。
武帝对其职掌多所变更：
首先改其名为“光禄勋”；其次又更变其某些属官名称，如更名中大夫为光禄大夫等；再次又新置了一些属官和部门，如初置谏大夫，初置期门、羽林、羽林孤儿等。
经过调整，其职能大大延伸并强化。
廷尉 掌刑辟之官。
景帝朝更名为大理，武帝复其名，仍称廷尉，并强化其职掌。
典客 掌四方归义蛮夷，为负责少数民族事务的官员。
景帝时更名大行令，武帝又更名为大鸿胪，盖取“鸿声胪传”之义，同时还更名其属官行人为大行令，初置别火令丞。
这显然与武帝时领土扩大，外事礼宾活动频繁有关。
少府 掌山海池泽租税供皇室使用，汉简中写作“小府”。
武帝对其属官名目作若干改动：“更名考工室为考工，左弋为飞，居室为保宫，甘泉居室为昆台，永巷为掖庭”，并扩充其属员令丞及附属人员，用以管理日益庞杂的内部财政、皇室消费。
大农令 掌国家钱谷租税等财政收入与支出。
武帝改名为大司农。
其主要属官称大农丞，或大司农中丞，又置大农部丞，分主郡国。
武帝增其职掌，以利于推行新财政、经济政策。
后又设均输、平准令，与原有的太仓、都内、籍田令合为五令丞。
又增斡官、铁市两长、丞，专掌盐铁税收，盐铁官营、专卖事务。
又置“搜粟都尉”，全面加强对于全国农业生产、粮食征调、国家储备的管理。
中尉 武帝改名执金吾，主要负责京城游徼治安、禁备盗贼，担任宫殿区以外京城以内的警备保卫工作，亦用于仪仗扈从。
又对其属官也大为扩充，一方面用以加强京师治安、警卫；另一方面亦含有分权思想，特别是左右京辅都尉的设置，更为显见。
典属国 掌夷蛮降者。
元狩三年（前１２０）为管理匈奴昆邪王及其降众，复增属国，置都尉、丞、侯、千人，并设置了负责语言翻译的专职官员九译令，以便更好地与周边部族沟通、交流。
水衡都尉 武帝增设，执掌上林苑，原少府所属的某些部门，亦划归其管理。
特别是所设钟官、辨铜、技巧三令丞，是为“上林三官”，直接参与货币改革，是武帝新五铢钱的主要铸造部门。
“上林铸钱”成为西汉货币制度根本转变的标志。
内史 掌治京师。
景帝时分置左、右内史。
武帝更名右内史为京兆尹，左内史为左冯翊。
主爵中尉 掌列侯。
景帝更名都尉。
武帝更名右扶风，成为京畿地方长官之一，与左冯翊、京兆尹合称作“三辅”。
三辅治所都在长安城中。
三辅同时也作地区名，是为京畿地区的总称。
“长安以东为京兆，长陵以北为左冯翊，渭城以西为右扶风”。
武帝更置三辅都尉，与辅合称“六辅”。
司隶校尉 武帝初置，享有“持节”特权，为督察官。
最初因调查“巫蛊”而设，后沿置，成为京畿地区的特别监察大员。
以上是武帝对于中央官制主要的改革与增益。
此外，对于一些次要部门、系统、机构亦作相应调整，但其影响较以上各项为小。
总体而言，武帝时期的官制改革主要服务于其对内、对外政策的改变。
就其方向而言，更侧重于执行机构、执行程序方面，这反映了中央集权对其政策实践程度的新要求。
由于武帝对于军事、经济、司法的空前加强，势必使故有官制显露出其不合理、不完善的一面，从而为之改造、改良提供了可能。
客观上，西汉王朝所处历史阶段，国内国际环境亦要求其不可能继续墨守陈规。
在开拓进取、大力发展的主观努力下，西汉国家行政职掌的延伸，正是西汉帝国登上其发展巅峰的必由之路。
同时，我们亦应看到，官制调整中“形式主义”的现象亦不少，徒有其名而乏其实。
还有相当一部分新置机构纯粹服务于武帝个人享乐与个人消费。
此外，这一时期官制改革大部分集中发生于太初元年，这与当时盛行一时的“汉德改制”运动联系亦密切，尤其是名称更变更带有“除旧布新”意味，而其执掌、权限的变更则应是帝国政治实践不断发展的客观要求。
二、建立“中期”
面对偌大的国家，纵使一个皇帝有千手千眼之神灵恐怕也难全面顾及；其主观意图无论多么英明，没有适当的政策作为载体，也只能流于妄想。
皇帝在治国决策中，必须有一个稳定而精干的辅助性、顾问性团体（通常也具有最高执行权力）来为其服务。
“朝廷”职掌，恐怕正在于此。
怎样处理好帝王与朝廷（大臣群体）的关系，始终是帝国政治运作中的大事。
汉初承袭秦制，朝廷中丞相直接辅佐皇帝，总领朝政事务。
由于丞相多由开国功臣出任，威重权大，地位极显。
不仅对百官有统领之责，更有任免、考课之权。
他们直接参与决策，制定法律政令，一定情况下，即使对于皇帝的决定，亦可保留执行。
武帝即位之初，旧日功臣，率半凋零。
但当时按照惯例，丞相依然握有极大的权力。
武帝亲政后，对此自然不满。
一次奏事中，丞相田一再提名任命官吏，引起武帝恼怒：“君除吏尽未？
吾亦欲除吏！”
这句愤激之言把皇权与相权之间的矛盾可谓一语道破，同时也预示着对于相权的剥夺已不可避免。
为了使自己能够直接掌握行政大权，武帝必须建立一个完全由自己控制运作的亲信机构。
后人为区别其与外廷因而称作“中朝”。
“中朝”即内廷，是由侍从皇帝左右的一批“尚书”、“内侍”组成。
尚书本是少府之属官，汉初之尚书主要职掌文书，传达诏令。
武帝时开始任用其为内廷办事人员，并一度用宦者充当，尚书令改称“中书谒者令”，又设置仆射为尚书令之副职。
后因国事日重，尚书机构亦随之扩展，分事四曹各司其职。
《汉归仪》记载其职掌为：常侍曹尚书，主丞相、御史事；二千石尚书，主刺史、二千石事；民曹（户曹）尚书，主庶人上书事；主客曹尚书，主外国四夷事。
由于武帝对尚书的重视，其职权渐渐扩大，地位亦日益重要。
此外，武帝又通过贤良对策、官员荐举及自荐等方式，集中选拔一批近侍之臣。
他们由庶僚加衔侍中、诸曹、诸吏、散骑、中常侍、给事中，从而以加官之资入侍，成为皇帝亲信内臣。
据《汉书·百官公卿表》称：侍中、中常侍可以出入禁中，诸曹受尚书事，诸吏得举法，散骑骑并乘舆车，给事中掌顾问应对诸事。
名义上是侍从之臣，实际上参与朝政谋划、决策，甚至执行中朝的政令决策，成为权势渐大的中朝官。
中朝官秩位虽不显赫，但其身份特殊，尤其侍中作用更为重要。
他们不仅参与军国大事之谋议，还可奉命与朝廷公卿大臣论辩，甚至面折廷争而数诎持不同意见者。
其中像严助、朱买臣、吾丘寿王、主父偃等人，都是左右一时政令的实权派代表人物。
武帝即位不久，在吴王子刘驹的挑唆下，闽越发兵围攻东瓯，东瓯向汉廷告急，武帝征求田的意见，田认为二越相攻汉廷不必出兵干预。
严助据理力争，武帝授其持节发兵之特权，会稽郡守以无兵符为由拒不发兵，严助怒持节斩杀一司马，以明天子旨意，遂发兵渡海救东瓯。
又如武帝为御匈奴，曾下令北筑朔方之郡。
当时的御史大夫公孙弘以为这是既耗费民力、财富又得不偿失之举，数进谏请罢之。
朱买臣秉承武帝意旨，历数利害十条，驳斥得公孙弘无言以对，只好承认自己认识鄙薄，不足言事。
侍中加官，使一部分资历浅、品位低的官员成为武帝内臣，享有特权。
以中朝臣身份越权而治，这使原来品位森严的朝廷，又树立起一支直承帝旨的新生力量。
武帝充分利用近侍中朝，与闻政事左右政局，从而掌握朝政大权，垄断决策程序。
这样就把以丞相为代表的“外朝”逐步降为完全俯首听命、忠实贯彻皇帝意志的单纯性“执行机关”。
中朝的设置，实质上乃是中央集权在帝国政府组织形式上的反映。
“中朝”崛起之时，亦是相权削弱之日。
武帝统治时期前后出任丞相者共有十三位，较汉初、文景之世，其地位、境遇可谓惨淡之极。
不但多遭谴责、嘲弄，被黜免者也不乏其人，甚至获罪被杀。
尤其在武帝统治的后三十年中，该时期出任丞相的七人中：李蔡和严青翟因获罪被下狱，皆自杀；赵周、公孙贺、刘屈被下狱处死；石庆为人小心翼翼，常不言事，勉强善终其位；而另一位不学无术的田千秋，只不过因其才疏善谀而免遭不测，其拜相成为匈奴所不齿的笑料。
当时官吏皆视丞相为“畏途”，出任如履薄冰，战战兢兢，多欲辞官以保其性命。
公孙弘与石庆都曾一再向武帝表达，愿皇帝能收回其印绶，宁愿告老还乡以养天年。
昔日权倾一朝、位尊职显的堂堂大汉丞相，竟然人人自危，视其位为致死之祸根，无人敢任。
公孙贺被拜相后，竟然顿首涕泣，不肯接受任命，哀求武帝收回诏命。
而事实上他最终也仍未逃出“亡命丞相”的阴影。
显然，丞相职位已同虚设。
如此，武帝兴中朝、削相权的目的，基本实现。
三、设置“刺史”
君主专制下的中央集权，目的在于对国土、民众加强控制。
而皇帝个人意志只有通过参与政权的官吏集团才能最终实现，因此强化集权往往与强化帝权、加强对从中央到地方的各级官吏的控制相联系。
这种控制的强化，主要依靠各级监察机构职能的发挥。
从某种意义上讲，监察制度的完善与否是衡量一个政权是否成熟，统治是否严密、有效的重要标准，也是其控驭国家全局、掌握统治工具能力高低强弱的体现。
秦王朝统一后，在中央设置御史大夫，下设御史中丞及侍御史等属官，受公卿奏事，行使监督、检查、弹劾权力；在地方各郡，则设置监御史一职，负责监察其所辖一郡之官吏士民。
这样，由御史大夫、监御史组成的全国自上而下的监察网建立起来，虽不尽完备，但业已初具规模。
汉承秦制，仍置御史大夫一职，但却基本废除了地方监察机构。
地方监察职掌改由丞相便宜斟酌，不定期派员深入各地随机调查，而不再设专门机构负责。
汉初社会凋敝，收缩机构亦在情理之中；地方平静，无为而治，郡国并行，全面监察似乎既不必要，也不现实。
武帝连年兴兵，工程兴作，财政窘困，在推行新财政政策的同时，承袭前代“入粟拜爵、免罪”的做法，又大置“武功爵”，从而将免役权和司法权部分变相出卖，后更发展为公开卖官鬻爵，从官吏选拔制度上为下层职官滥选及相关的司法混乱提供了条件。
而地方豪强亦乘机投机钻营，兴风作浪，通过经济手段堂而皇之进入政治领域，谋求双重特权，营私舞弊，鱼肉一方，成为当时社会不安定的主要因素。
吏治败坏，官商勾结，甚至连中央派出的巡回调查的监察人员亦被牵扯进权钱交易，他们目无法纪，拼命聚敛，使许多地方民不聊生，怨声载道。
人祸加天灾，部分地方农民破产严重，流民千万计，阶级矛盾日益尖锐。
鉴于这种情形，汉廷不得不重新布置吏治监察。
元封五年（前１０６），武帝初置部刺史，掌奉诏条察州，秩六百石，有属吏十三人，即史称十三部刺史。
地方区域的划分，汉遵古制，于郡县之上有州，州亦称部。
据《汉书·地理志》序介绍：至武帝攘却胡越，开地斥境，南置交趾，北置朔方之州，兼徐、梁、幽、并夏、商之制，改雍曰凉，改梁曰益，凡十三部。
这种提法显然是不够全面的，后人经考订研究认为：武帝一代，应有司隶校尉和十三州刺史凡十四部，其中司隶校尉部辖七郡多在京师附近，其余十三州大体为：１畅豫州刺史部，辖三郡一国；２畅冀州刺史部，辖四郡六国；３畅兖州刺史部，辖五郡一国；４畅徐州刺史部，辖三郡四国；５畅青州刺史部，辖六郡一国；６畅荆州刺史部、辖六郡一国；７畅扬州刺史部，辖五郡一国；８畅益州刺史部，辖八郡；９畅凉州刺史部、辖十郡；１０畅并州刺史部，辖六郡；１１畅幽州刺史部，辖九郡一国；１２畅朔方刺史部，辖四郡；１３畅交趾刺史部，辖七部。
各部在行使其职权时，有所谓“六条问事”，规定其职权范围，内容如下：
（一）强宗豪右田宅逾制，以强凌弱，以众暴寡。
（二）二千石不奉诏书遵承典制，倍公向私，旁诏守利，侵渔百姓，聚敛为奸。
（三）二千石不恤疑狱，风厉杀人，怒则任刑，喜则淫赏，烦扰刻暴，剥截黎元，为百姓所疾，山崩石裂，袄祥论言。
（四）二千石选署不平，苟阿所爱，蔽贤宠顽。
（五）二千石子弟恃怙荣势，请托所监。
（六）二千石违公下比，阿附豪强，通行货赂，割损正令。
这六条问事除第一条是督察不法豪强外，其余五条都属督察郡国守相之事。
由此看来，刺史所行监察职权主要是针对当时作为统治阶级构成的地主豪强、地方长吏及受封诸侯。
而且刺史不仅行使监察之权，也直接行使“断治冤狱”的司法之权。
他们受诏有权自设刑狱，审断重要的案件。
这种“特别法庭”及其诉讼则得名为“诏狱”，显然是直接体现皇帝旨意的。
武帝所设“刺史”制度，在历代政制中，是很有影响的。
首先，刺史本身官秩并不高，仅为“六百石”，但却由皇帝特别委派对官秩二千石的大吏及诸侯属官进行监察，这显然是因为官秩较低的下层官吏更加易于掌握，另外也因为他们在朝中、地方上没有过多的背景，关系网较疏散，有利于开展工作。
同时，“刺史”制度亦为官品秩低者提供了效忠皇帝、展示其能力的机会。
被选做刺史者，势必努力供职，不敢懈怠。
其次，刺史单以六条问事，职权范围明晰，充分考虑到地方官吏的职权范围，避免职权重叠而产生纠纷，也避免了人浮于事、职责不明的官场积弊。
第三，刺史无固定治所，只是乘专车巡回视察，居无定处，权不移人，只监官而不临民，目的在于保持其与地方的距离，防止其与地方势力勾结联系，从而更有利于保持其威慑，避免为陋俗积弊所同化而蜕变。
在刺史之外，武帝又置所谓“绣衣直指”，作为对刺史分管各地的补充。
其职掌主要在于出讨奸猾，办理大狱，以监督豪强为主。
刺史名义上归御史大夫或御史中丞所辖，实际上直接对皇帝负责。
其下属有从事，为百石之吏，多从郡吏中选拔充任。
而随着形势的演变，“以卑临尊，以小御大”的刺史以后逐步介入地方行政事务，并终于演变为州牧，由专职监察官转变为地方最高行政长官。
四、枟左官律枠与枟附益法枠
武帝在平定刘安、刘赐谋反叛乱之后，为进一步削弱、限制诸侯王势力，又制定颁行了一系列法律，力图从政治、经济各方面对地方诸侯彻底进行限制、打击。
其中最为重要的两项即《左官律》和《附益法》。
“左官”、“附益”之律，见于《汉书·诸侯王表序》以及《高五王传赞》。
据“序”“赞”文字可知，“左官”“附益”产生在武帝时代，其主要目的在于损抑诸侯，削夺其势。
“左官”之解释，正史无详文。
服虔注曰：“仕于诸侯为左官，绝不得使仕于王朝也。”与其类似，应劭也认为，汉时人尊右卑左，为诸侯官之人，“舍天子而仕诸侯，故谓之左官也”，以区别于仕任朝廷的同类官员。
颜师古进一步发展了这一种说法：“左官犹左道也，皆僻左不正，应（劭）说是也。
汉时依上古法，朝廷之列以右为尊，故谓降秩为左迁，仕诸侯为左官也。”
可见，《左官律》是由于左之地位而发展成的法律条文。
或更进一步讲，《左官律》正是为限制左官之权益而订立的甄别性人事法规。
其主要目的在于对那些敢于依附诸侯王者，采取禁锢手段，限制其人事行为能力，断绝其入朝之仕途，应是一种歧视性、限制性强力措施。
《左官律》的意义在于运用特权使诸侯王国的人才资源趋于枯竭，使其无法像从前一样与中央共享人才资源。
而具有政治才能、军事才能并以社会自由主体而存在的人才，正是诸侯王国谋求政治发展的最主要因素。
人才的争夺，是国家与诸侯势力消长的关键点之一。
对那些意欲有所发展、有所作为的贤良志士，恐怕都不得不为自己的前途做一项长期打算，在经过一番细致的权衡之后，他们中绝大多数宁愿选择帝国国家这一保险性更高的政治投资，而又有谁甘愿把自己的前途与命运朝不保夕、每况愈下的诸侯联系在一起呢？
武帝制定《左官律》，并把它作为一项长期而有效的法律加以保留，可谓用心良苦。
与《左官律》同称并举的另一项法令称作“附益”，即《附益法》。
法律体系中，律与法的区别在于来源不尽相同，严格而言，“律”都有正规而完整的立法程序过程，并在传统法典中有其所属之类目。
而法则多据实际情况而随时颁布，是针对性较强的单行法。
但一般而言，二者区别在执行运用中并无太大差异。
《汉书》注解中对“附益”之解释多与“左官”“阿党”相联系，含义亦不够确切。
如张晏释曰：“律，郑氏说，封诸侯过限曰附益。”这种说法稍嫌牵强。
汉廷对于诸侯封土之广狭，多因疏亲而区别，并无严格限制；即使有定制，授土封户权由中央把持，与下层官吏无必然关系，而史书中因附益而获罪者并非上层宗室，因此其对象亦应是针对下层士吏而言。
颜师古认为“附益”是出自儒家经典。
盖取孔子云“求也为之聚敛而附益之”之义，“皆背正法而厚于私家也”。
这便把“附益”与经济相牵连，即谓诸侯王通过不法手段，不正当渠道积累财富，增强其经济能力。
纵观西汉诸侯王，财货丰足，经济资本雄厚者多为聚众抗汉之徒。
如“七国之乱”的祸首吴王刘濞，他通过经营铜矿，大铸私钱；又临海制盐，私贩出售而聚敛无数，为其广招亡命、野心之辈提供了物质保证，为发动变乱奠立了经济基础。
另外从《附益法》颁布后的影响来看，如果“左官”“阿党”偏重于政治制裁的话，那么“附益”对经济之限制成分就应该多一些。
正如《汉书·高五王传赞》中所记“自吴楚诛后稍夺诸侯权，左官附益阿党之法设，其后诸侯唯得衣食租税，贫者或乘牛车”。
附益为聚敛之说似乎也讲得通。
由于史料缺乏，我们现在仍不能找到更多论据来解释《附益法》的具体内容。
综观武帝一代西汉王朝所推行的中央集权措施，我们不难发现，继秦帝国暴亡之后，在近７０年的历史发展阶段中，还没有哪一代皇帝进行过如此系统而全面的集权改革；武帝时期在政治上的举措实际上可以认为是秦帝国统一改制的再版。
当历史的车轮转动了一周后，同一根辐条再次指向同一个方向，但距离却不再是以前的章了。
在经历了近一个世纪的徘徊之后，中国帝国时代的治国理政之道，终于完整地确立起来并开始步入高速发展阶段。
后继的王朝所要经历的各种繁荣、危机、困惑，似都可以在武帝统治时期的西汉王朝找到相应的模式和最初的形态。
中国帝国时期王朝的政治运作中始终有两类矛盾贯穿：一方面是皇权与政权的对立统一；另一方面则是帝国中央与地方的对立统一。
帝国国家的政治制度史，本身也可以被简单认为就是一部皇权与政权、中央与地方的关系调整史。
调整官制的根本目的在于维护皇权的至高无上及以此为前提的帝国国家机构运作、组织职能最优化；控驭地方则在于保证帝国国家权力的完整性及以此为基础的“家天下”的统一与发展。
由于皇权至上的存在，上述两类矛盾却是无法根本克服、解决的。
官制改革亦过多流于形式，机构日益重叠而低效，最终使国家机器蜕化成为皇室家奴的集合；而经略地方则更偏重于控驭，层层统辖多方牵制，忽视地方实际情况及发展需要，使整个国家最终趋向一姓一氏之苑囿，使“国”向“家”转化。
武帝时期推动中央集权亦不能摆脱这一规律，但应该指出的是：在当时的历史阶段、社会条件之下，中央集权的强化，客观上有利于西汉王朝的发展与进步，在解决该历史时期两大社会难题的过程中起到了应有的积极作用。
同时，武帝的政策与举措不仅对于两汉王朝具有深刻的作用，而且对于整个中国古代帝国社会的发展都是具有深远影响的，是我国古代帝国国家制度、机构改革中极为重要的组成部分之一。
帝国国家政治生活中，官制改革始终是与整个政权的机构变动、职能转化直接联系的。
皇帝为了使自己的政治意愿得以有效贯彻，就不得不依靠国家政权机构的运作。
因此历代有作为帝王总建有一套适合其个人意志及所处历史阶段的政权管理机构，而这一机构的组成，总不可能离开官吏。
因此，对于政权机构的调整，必然直接从官吏制度的变化、改革入手，并最后达到其最终目的。
武帝调整官制首先对于直属皇帝、控驭全国的中央决策及执行机构进行改革。
其核心内容在于削夺相权，强化帝权。
正是在这一指导思想的支配下，朝廷机构职能不断完善加强。
其官制调整主要内容如下：
丞相 本为百官之首，掌丞天子助理万机。
武帝对其职权在实际操作中有所裁抑，但在法定制度上，丞相仍为中央政府的最高官吏，有主管一切行政事务之职责。
武帝裁抑相权的主要办法之一是增其属官，借以分化其职权。
如：设立司直，“掌佐丞相，举不法”。
御史大夫 位仅次于丞相，地位特殊，与皇帝关系密切。
武帝对其职掌调整主要是在其属员“侍御史”中又置“绣衣直指”，专职出讨奸猾，治办大案，直接秉承皇帝旨意，亦称“绣衣御史”。
太尉 为掌武事之最高中央官职，汉初以来其设置即不固定。
武帝建元二年（前１３９），即在田免官后，便不再设置。
对于有功武将，只是授予荣誉性虚衔，享有优厚待遇，而无兵权之授。
太常 掌宗庙礼仪，秦时名奉常。
武帝时更其属官祠祀（原太祝）名为庙祀；后又置太卜官，以对征战等活动进行预测；又新置五经博士，作为其尊儒措施之一。
郎中令 掌宫殿掖门户，实即皇帝卫队的最高长官。
武帝对其职掌多所变更：
首先改其名为“光禄勋”；其次又更变其某些属官名称，如更名中大夫为光禄大夫等；再次又新置了一些属官和部门，如初置谏大夫，初置期门、羽林、羽林孤儿等。
经过调整，其职能大大延伸并强化。
廷尉 掌刑辟之官。
景帝朝更名为大理，武帝复其名，仍称廷尉，并强化其职掌。
典客 掌四方归义蛮夷，为负责少数民族事务的官员。
景帝时更名大行令，武帝又更名为大鸿胪，盖取“鸿声胪传”之义，同时还更名其属官行人为大行令，初置别火令丞。
这显然与武帝时领土扩大，外事礼宾活动频繁有关。
少府 掌山海池泽租税供皇室使用，汉简中写作“小府”。
武帝对其属官名目作若干改动：“更名考工室为考工，左弋为飞，居室为保宫，甘泉居室为昆台，永巷为掖庭”，并扩充其属员令丞及附属人员，用以管理日益庞杂的内部财政、皇室消费。
大农令 掌国家钱谷租税等财政收入与支出。
武帝改名为大司农。
其主要属官称大农丞，或大司农中丞，又置大农部丞，分主郡国。
武帝增其职掌，以利于推行新财政、经济政策。
后又设均输、平准令，与原有的太仓、都内、籍田令合为五令丞。
又增斡官、铁市两长、丞，专掌盐铁税收，盐铁官营、专卖事务。
又置“搜粟都尉”，全面加强对于全国农业生产、粮食征调、国家储备的管理。
中尉 武帝改名执金吾，主要负责京城游徼治安、禁备盗贼，担任宫殿区以外京城以内的警备保卫工作，亦用于仪仗扈从。
又对其属官也大为扩充，一方面用以加强京师治安、警卫；另一方面亦含有分权思想，特别是左右京辅都尉的设置，更为显见。
典属国 掌夷蛮降者。
元狩三年（前１２０）为管理匈奴昆邪王及其降众，复增属国，置都尉、丞、侯、千人，并设置了负责语言翻译的专职官员九译令，以便更好地与周边部族沟通、交流。
水衡都尉 武帝增设，执掌上林苑，原少府所属的某些部门，亦划归其管理。
特别是所设钟官、辨铜、技巧三令丞，是为“上林三官”，直接参与货币改革，是武帝新五铢钱的主要铸造部门。
“上林铸钱”成为西汉货币制度根本转变的标志。
内史 掌治京师。
景帝时分置左、右内史。
武帝更名右内史为京兆尹，左内史为左冯翊。
主爵中尉 掌列侯。
景帝更名都尉。
武帝更名右扶风，成为京畿地方长官之一，与左冯翊、京兆尹合称作“三辅”。
三辅治所都在长安城中。
三辅同时也作地区名，是为京畿地区的总称。
“长安以东为京兆，长陵以北为左冯翊，渭城以西为右扶风”。
武帝更置三辅都尉，与辅合称“六辅”。
司隶校尉 武帝初置，享有“持节”特权，为督察官。
最初因调查“巫蛊”而设，后沿置，成为京畿地区的特别监察大员。
以上是武帝对于中央官制主要的改革与增益。
此外，对于一些次要部门、系统、机构亦作相应调整，但其影响较以上各项为小。
总体而言，武帝时期的官制改革主要服务于其对内、对外政策的改变。
就其方向而言，更侧重于执行机构、执行程序方面，这反映了中央集权对其政策实践程度的新要求。
由于武帝对于军事、经济、司法的空前加强，势必使故有官制显露出其不合理、不完善的一面，从而为之改造、改良提供了可能。
客观上，西汉王朝所处历史阶段，国内国际环境亦要求其不可能继续墨守陈规。
在开拓进取、大力发展的主观努力下，西汉国家行政职掌的延伸，正是西汉帝国登上其发展巅峰的必由之路。
同时，我们亦应看到，官制调整中“形式主义”的现象亦不少，徒有其名而乏其实。
还有相当一部分新置机构纯粹服务于武帝个人享乐与个人消费。
此外，这一时期官制改革大部分集中发生于太初元年，这与当时盛行一时的“汉德改制”运动联系亦密切，尤其是名称更变更带有“除旧布新”意味，而其执掌、权限的变更则应是帝国政治实践不断发展的客观要求。
二、建立“中期”
面对偌大的国家，纵使一个皇帝有千手千眼之神灵恐怕也难全面顾及；其主观意图无论多么英明，没有适当的政策作为载体，也只能流于妄想。
皇帝在治国决策中，必须有一个稳定而精干的辅助性、顾问性团体（通常也具有最高执行权力）来为其服务。
“朝廷”职掌，恐怕正在于此。
怎样处理好帝王与朝廷（大臣群体）的关系，始终是帝国政治运作中的大事。
汉初承袭秦制，朝廷中丞相直接辅佐皇帝，总领朝政事务。
由于丞相多由开国功臣出任，威重权大，地位极显。
不仅对百官有统领之责，更有任免、考课之权。
他们直接参与决策，制定法律政令，一定情况下，即使对于皇帝的决定，亦可保留执行。
武帝即位之初，旧日功臣，率半凋零。
但当时按照惯例，丞相依然握有极大的权力。
武帝亲政后，对此自然不满。
一次奏事中，丞相田一再提名任命官吏，引起武帝恼怒：“君除吏尽未？
吾亦欲除吏！”
这句愤激之言把皇权与相权之间的矛盾可谓一语道破，同时也预示着对于相权的剥夺已不可避免。
为了使自己能够直接掌握行政大权，武帝必须建立一个完全由自己控制运作的亲信机构。
后人为区别其与外廷因而称作“中朝”。
“中朝”即内廷，是由侍从皇帝左右的一批“尚书”、“内侍”组成。
尚书本是少府之属官，汉初之尚书主要职掌文书，传达诏令。
武帝时开始任用其为内廷办事人员，并一度用宦者充当，尚书令改称“中书谒者令”，又设置仆射为尚书令之副职。
后因国事日重，尚书机构亦随之扩展，分事四曹各司其职。
《汉归仪》记载其职掌为：常侍曹尚书，主丞相、御史事；二千石尚书，主刺史、二千石事；民曹（户曹）尚书，主庶人上书事；主客曹尚书，主外国四夷事。
由于武帝对尚书的重视，其职权渐渐扩大，地位亦日益重要。
此外，武帝又通过贤良对策、官员荐举及自荐等方式，集中选拔一批近侍之臣。
他们由庶僚加衔侍中、诸曹、诸吏、散骑、中常侍、给事中，从而以加官之资入侍，成为皇帝亲信内臣。
据《汉书·百官公卿表》称：侍中、中常侍可以出入禁中，诸曹受尚书事，诸吏得举法，散骑骑并乘舆车，给事中掌顾问应对诸事。
名义上是侍从之臣，实际上参与朝政谋划、决策，甚至执行中朝的政令决策，成为权势渐大的中朝官。
中朝官秩位虽不显赫，但其身份特殊，尤其侍中作用更为重要。
他们不仅参与军国大事之谋议，还可奉命与朝廷公卿大臣论辩，甚至面折廷争而数诎持不同意见者。
其中像严助、朱买臣、吾丘寿王、主父偃等人，都是左右一时政令的实权派代表人物。
武帝即位不久，在吴王子刘驹的挑唆下，闽越发兵围攻东瓯，东瓯向汉廷告急，武帝征求田的意见，田认为二越相攻汉廷不必出兵干预。
严助据理力争，武帝授其持节发兵之特权，会稽郡守以无兵符为由拒不发兵，严助怒持节斩杀一司马，以明天子旨意，遂发兵渡海救东瓯。
又如武帝为御匈奴，曾下令北筑朔方之郡。
当时的御史大夫公孙弘以为这是既耗费民力、财富又得不偿失之举，数进谏请罢之。
朱买臣秉承武帝意旨，历数利害十条，驳斥得公孙弘无言以对，只好承认自己认识鄙薄，不足言事。
侍中加官，使一部分资历浅、品位低的官员成为武帝内臣，享有特权。
以中朝臣身份越权而治，这使原来品位森严的朝廷，又树立起一支直承帝旨的新生力量。
武帝充分利用近侍中朝，与闻政事左右政局，从而掌握朝政大权，垄断决策程序。
这样就把以丞相为代表的“外朝”逐步降为完全俯首听命、忠实贯彻皇帝意志的单纯性“执行机关”。
中朝的设置，实质上乃是中央集权在帝国政府组织形式上的反映。
“中朝”崛起之时，亦是相权削弱之日。
武帝统治时期前后出任丞相者共有十三位，较汉初、文景之世，其地位、境遇可谓惨淡之极。
不但多遭谴责、嘲弄，被黜免者也不乏其人，甚至获罪被杀。
尤其在武帝统治的后三十年中，该时期出任丞相的七人中：李蔡和严青翟因获罪被下狱，皆自杀；赵周、公孙贺、刘屈被下狱处死；石庆为人小心翼翼，常不言事，勉强善终其位；而另一位不学无术的田千秋，只不过因其才疏善谀而免遭不测，其拜相成为匈奴所不齿的笑料。
当时官吏皆视丞相为“畏途”，出任如履薄冰，战战兢兢，多欲辞官以保其性命。
公孙弘与石庆都曾一再向武帝表达，愿皇帝能收回其印绶，宁愿告老还乡以养天年。
昔日权倾一朝、位尊职显的堂堂大汉丞相，竟然人人自危，视其位为致死之祸根，无人敢任。
公孙贺被拜相后，竟然顿首涕泣，不肯接受任命，哀求武帝收回诏命。
而事实上他最终也仍未逃出“亡命丞相”的阴影。
显然，丞相职位已同虚设。
如此，武帝兴中朝、削相权的目的，基本实现。
三、设置“刺史”
君主专制下的中央集权，目的在于对国土、民众加强控制。
而皇帝个人意志只有通过参与政权的官吏集团才能最终实现，因此强化集权往往与强化帝权、加强对从中央到地方的各级官吏的控制相联系。
这种控制的强化，主要依靠各级监察机构职能的发挥。
从某种意义上讲，监察制度的完善与否是衡量一个政权是否成熟，统治是否严密、有效的重要标准，也是其控驭国家全局、掌握统治工具能力高低强弱的体现。
秦王朝统一后，在中央设置御史大夫，下设御史中丞及侍御史等属官，受公卿奏事，行使监督、检查、弹劾权力；在地方各郡，则设置监御史一职，负责监察其所辖一郡之官吏士民。
这样，由御史大夫、监御史组成的全国自上而下的监察网建立起来，虽不尽完备，但业已初具规模。
汉承秦制，仍置御史大夫一职，但却基本废除了地方监察机构。
地方监察职掌改由丞相便宜斟酌，不定期派员深入各地随机调查，而不再设专门机构负责。
汉初社会凋敝，收缩机构亦在情理之中；地方平静，无为而治，郡国并行，全面监察似乎既不必要，也不现实。
武帝连年兴兵，工程兴作，财政窘困，在推行新财政政策的同时，承袭前代“入粟拜爵、免罪”的做法，又大置“武功爵”，从而将免役权和司法权部分变相出卖，后更发展为公开卖官鬻爵，从官吏选拔制度上为下层职官滥选及相关的司法混乱提供了条件。
而地方豪强亦乘机投机钻营，兴风作浪，通过经济手段堂而皇之进入政治领域，谋求双重特权，营私舞弊，鱼肉一方，成为当时社会不安定的主要因素。
吏治败坏，官商勾结，甚至连中央派出的巡回调查的监察人员亦被牵扯进权钱交易，他们目无法纪，拼命聚敛，使许多地方民不聊生，怨声载道。
人祸加天灾，部分地方农民破产严重，流民千万计，阶级矛盾日益尖锐。
鉴于这种情形，汉廷不得不重新布置吏治监察。
元封五年（前１０６），武帝初置部刺史，掌奉诏条察州，秩六百石，有属吏十三人，即史称十三部刺史。
地方区域的划分，汉遵古制，于郡县之上有州，州亦称部。
据《汉书·地理志》序介绍：至武帝攘却胡越，开地斥境，南置交趾，北置朔方之州，兼徐、梁、幽、并夏、商之制，改雍曰凉，改梁曰益，凡十三部。
这种提法显然是不够全面的，后人经考订研究认为：武帝一代，应有司隶校尉和十三州刺史凡十四部，其中司隶校尉部辖七郡多在京师附近，其余十三州大体为：１畅豫州刺史部，辖三郡一国；２畅冀州刺史部，辖四郡六国；３畅兖州刺史部，辖五郡一国；４畅徐州刺史部，辖三郡四国；５畅青州刺史部，辖六郡一国；６畅荆州刺史部、辖六郡一国；７畅扬州刺史部，辖五郡一国；８畅益州刺史部，辖八郡；９畅凉州刺史部、辖十郡；１０畅并州刺史部，辖六郡；１１畅幽州刺史部，辖九郡一国；１２畅朔方刺史部，辖四郡；１３畅交趾刺史部，辖七部。
各部在行使其职权时，有所谓“六条问事”，规定其职权范围，内容如下：
（一）强宗豪右田宅逾制，以强凌弱，以众暴寡。
（二）二千石不奉诏书遵承典制，倍公向私，旁诏守利，侵渔百姓，聚敛为奸。
（三）二千石不恤疑狱，风厉杀人，怒则任刑，喜则淫赏，烦扰刻暴，剥截黎元，为百姓所疾，山崩石裂，袄祥论言。
（四）二千石选署不平，苟阿所爱，蔽贤宠顽。
（五）二千石子弟恃怙荣势，请托所监。
（六）二千石违公下比，阿附豪强，通行货赂，割损正令。
这六条问事除第一条是督察不法豪强外，其余五条都属督察郡国守相之事。
由此看来，刺史所行监察职权主要是针对当时作为统治阶级构成的地主豪强、地方长吏及受封诸侯。
而且刺史不仅行使监察之权，也直接行使“断治冤狱”的司法之权。
他们受诏有权自设刑狱，审断重要的案件。
这种“特别法庭”及其诉讼则得名为“诏狱”，显然是直接体现皇帝旨意的。
武帝所设“刺史”制度，在历代政制中，是很有影响的。
首先，刺史本身官秩并不高，仅为“六百石”，但却由皇帝特别委派对官秩二千石的大吏及诸侯属官进行监察，这显然是因为官秩较低的下层官吏更加易于掌握，另外也因为他们在朝中、地方上没有过多的背景，关系网较疏散，有利于开展工作。
同时，“刺史”制度亦为官品秩低者提供了效忠皇帝、展示其能力的机会。
被选做刺史者，势必努力供职，不敢懈怠。
其次，刺史单以六条问事，职权范围明晰，充分考虑到地方官吏的职权范围，避免职权重叠而产生纠纷，也避免了人浮于事、职责不明的官场积弊。
第三，刺史无固定治所，只是乘专车巡回视察，居无定处，权不移人，只监官而不临民，目的在于保持其与地方的距离，防止其与地方势力勾结联系，从而更有利于保持其威慑，避免为陋俗积弊所同化而蜕变。
在刺史之外，武帝又置所谓“绣衣直指”，作为对刺史分管各地的补充。
其职掌主要在于出讨奸猾，办理大狱，以监督豪强为主。
刺史名义上归御史大夫或御史中丞所辖，实际上直接对皇帝负责。
其下属有从事，为百石之吏，多从郡吏中选拔充任。
而随着形势的演变，“以卑临尊，以小御大”的刺史以后逐步介入地方行政事务，并终于演变为州牧，由专职监察官转变为地方最高行政长官。
四、枟左官律枠与枟附益法枠
武帝在平定刘安、刘赐谋反叛乱之后，为进一步削弱、限制诸侯王势力，又制定颁行了一系列法律，力图从政治、经济各方面对地方诸侯彻底进行限制、打击。
其中最为重要的两项即《左官律》和《附益法》。
“左官”、“附益”之律，见于《汉书·诸侯王表序》以及《高五王传赞》。
据“序”“赞”文字可知，“左官”“附益”产生在武帝时代，其主要目的在于损抑诸侯，削夺其势。
“左官”之解释，正史无详文。
服虔注曰：“仕于诸侯为左官，绝不得使仕于王朝也。”与其类似，应劭也认为，汉时人尊右卑左，为诸侯官之人，“舍天子而仕诸侯，故谓之左官也”，以区别于仕任朝廷的同类官员。
颜师古进一步发展了这一种说法：“左官犹左道也，皆僻左不正，应（劭）说是也。
汉时依上古法，朝廷之列以右为尊，故谓降秩为左迁，仕诸侯为左官也。”
可见，《左官律》是由于左之地位而发展成的法律条文。
或更进一步讲，《左官律》正是为限制左官之权益而订立的甄别性人事法规。
其主要目的在于对那些敢于依附诸侯王者，采取禁锢手段，限制其人事行为能力，断绝其入朝之仕途，应是一种歧视性、限制性强力措施。
《左官律》的意义在于运用特权使诸侯王国的人才资源趋于枯竭，使其无法像从前一样与中央共享人才资源。
而具有政治才能、军事才能并以社会自由主体而存在的人才，正是诸侯王国谋求政治发展的最主要因素。
人才的争夺，是国家与诸侯势力消长的关键点之一。
对那些意欲有所发展、有所作为的贤良志士，恐怕都不得不为自己的前途做一项长期打算，在经过一番细致的权衡之后，他们中绝大多数宁愿选择帝国国家这一保险性更高的政治投资，而又有谁甘愿把自己的前途与命运朝不保夕、每况愈下的诸侯联系在一起呢？
武帝制定《左官律》，并把它作为一项长期而有效的法律加以保留，可谓用心良苦。
与《左官律》同称并举的另一项法令称作“附益”，即《附益法》。
法律体系中，律与法的区别在于来源不尽相同，严格而言，“律”都有正规而完整的立法程序过程，并在传统法典中有其所属之类目。
而法则多据实际情况而随时颁布，是针对性较强的单行法。
但一般而言，二者区别在执行运用中并无太大差异。
《汉书》注解中对“附益”之解释多与“左官”“阿党”相联系，含义亦不够确切。
如张晏释曰：“律，郑氏说，封诸侯过限曰附益。”这种说法稍嫌牵强。
汉廷对于诸侯封土之广狭，多因疏亲而区别，并无严格限制；即使有定制，授土封户权由中央把持，与下层官吏无必然关系，而史书中因附益而获罪者并非上层宗室，因此其对象亦应是针对下层士吏而言。
颜师古认为“附益”是出自儒家经典。
盖取孔子云“求也为之聚敛而附益之”之义，“皆背正法而厚于私家也”。
这便把“附益”与经济相牵连，即谓诸侯王通过不法手段，不正当渠道积累财富，增强其经济能力。
纵观西汉诸侯王，财货丰足，经济资本雄厚者多为聚众抗汉之徒。
如“七国之乱”的祸首吴王刘濞，他通过经营铜矿，大铸私钱；又临海制盐，私贩出售而聚敛无数，为其广招亡命、野心之辈提供了物质保证，为发动变乱奠立了经济基础。
另外从《附益法》颁布后的影响来看，如果“左官”“阿党”偏重于政治制裁的话，那么“附益”对经济之限制成分就应该多一些。
正如《汉书·高五王传赞》中所记“自吴楚诛后稍夺诸侯权，左官附益阿党之法设，其后诸侯唯得衣食租税，贫者或乘牛车”。
附益为聚敛之说似乎也讲得通。
由于史料缺乏，我们现在仍不能找到更多论据来解释《附益法》的具体内容。
综观武帝一代西汉王朝所推行的中央集权措施，我们不难发现，继秦帝国暴亡之后，在近７０年的历史发展阶段中，还没有哪一代皇帝进行过如此系统而全面的集权改革；武帝时期在政治上的举措实际上可以认为是秦帝国统一改制的再版。
当历史的车轮转动了一周后，同一根辐条再次指向同一个方向，但距离却不再是以前的章了。
在经历了近一个世纪的徘徊之后，中国帝国时代的治国理政之道，终于完整地确立起来并开始步入高速发展阶段。
后继的王朝所要经历的各种繁荣、危机、困惑，似都可以在武帝统治时期的西汉王朝找到相应的模式和最初的形态。
